Por José Antonio Artusi
Recauda mal…
Comencemos por los recursos. Una
de las primeras conclusiones, que no es novedad, obviamente, es la fuerte
dependencia de recursos fiscales nacionales. En el mensaje que acompañó el
proyecto de presupuesto 2020 se señaló que "si nos centramos en los Recursos
del Tesoro, aproximadamente un 70% corresponde a Recursos de Origen Nacional y
un 30% a los provenientes de la recaudación provincial, esto implica una gran
influencia de la política económica nacional en las finanzas
provinciales." Si miramos la ejecución presupuestaria del primer semestre
vemos efectivamente que la recaudación provincial representa el 27,45% de los
ingresos tributarios, y los de origen nacional el 72,55%.
Vayamos entonces a la recaudación
provincial. Cabe señalar que el problema no es sólo cuánto se recauda - o deja
de recaudar - sino también cómo se recauda, o sea a través de qué tributos se
incorporan recursos a las arcas públicas; dado que los diferentes impuestos no
son neutros desde el punto de vista del impacto que ocasionan en el
funcionamiento de la economía, vale decir que tienen diferentes efectos o
consecuencias en el comportamiento de los agentes económicos, y por ende
resultan más o menos adecuados para promover el desarrollo y distribuir
recursos con equidad.
Un estudio del Instituto de
Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos de
2015 consigna, en referencia a los impuestos provinciales, que “se distingue
por su importancia el impuesto a los ingresos brutos que tiene una
participación superior al 50% en la recaudación total, siguiéndole en orden de
importancia el impuesto inmobiliario… El impuesto a los ingresos brutos - que
se aplica sobre los ingresos de las empresas y comercios, los cuales crecen con
la inflación - aumenta su importancia entre el 2005 y el 2010. Luego, en el año
2012 pierde preponderancia, retornando a su tasa de 50% de participación dentro
de los impuestos provinciales, porque aumenta - por ajuste de parámetros – el
impuesto inmobiliario. En general, el impuesto a los ingresos brutos es muy
utilizado por los gobiernos provinciales porque su base imponible se va
actualizando automáticamente, al ritmo de la inflación. En cambio, la base
imponible del impuesto inmobiliario…, es decir los valores fiscales de los
bienes, se determinan por ordenanza, por lo cual el proceso de actualización de
estos impuestos suele ser antipopular y de mayor dificultad de implementación.
En esta lógica, se produce un resultado perverso porque el impuesto inmobiliario,
que - en teoría – ayudaría a la política de distribución del ingreso al
establecer cierta proporcionalidad entre presión impositiva y riqueza
acumulada, se ve desplazado por el impuesto a los ingresos brutos, que es más
regresivo desde el punto de la distribución del ingreso y más distorsivo desde
el punto de vista de los incentivos a la producción y a la productividad”, ya
que, como se detalla al pié de página, este tributo “perjudica la distribución
del ingreso porque recae sobre los consumidores sin discriminar por su nivel de
ingreso, perjudica la producción porque impone un sobreprecio no productivo a
los bienes y servicios intermedios, y perjudica a la productividad, porque
castiga la división del trabajo al gravar con mayor intensidad las cadenas de
valor más eslabonadas - con más cantidad de etapas intermedias – que, por tal,
son las más especializadas” (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales
del Consejo Empresario de Entre Ríos, 2015).
Cabe acotar, en referencia a este
estudio, y complementando los datos con respecto a la incidencia del impuesto a
los ingresos brutos, que éste presenta una tendencia creciente, más allá de
ligeras caídas coyunturales como la del 2012, como producto del leve repunte
del impuesto inmobiliario generado por ajustes en la escala de valores. En
efecto, ingresos brutos pasó de representar el 50% de los ingresos propios en
2005, a superar el 60% en todos los años de la serie 2015-2020, llegando a casi
64% en el primer semestre de este año.
La Constitución de la Provincia
de Entre Ríos establece, en su artículo 79, que “la Legislatura, al dictar las
leyes de carácter tributario, propenderá a la eliminación paulatina de los
impuestos que pesen sobre los artículos de primera necesidad, debiendo
evolucionar hacia la adopción de un régimen impositivo basado en los impuestos
directos y en los que recaigan sobre los artículos superfluos”. Sin embargo, la
realidad dista muchísimo de parecerse a la evolución señalada como mandato por
los constituyentes. La provincia tiene, al igual que sus hermanas de la Región
Centro y del país en su conjunto, una matriz tributaria en la que predomina
cada vez más un impuesto indirecto, regresivo y distorsivo como es el impuesto
a los ingresos brutos.
En relación al impuesto inmobiliario, presente una tendencia
ligeramente decreciente, desde un 20% en 2015, hasta sólo 16% de los ingresos
tributarios propios en el primer semestre de este año.
Cabe consignar que el impuesto
inmobiliario consiste en realidad en una combinación de dos impuestos, uno que
ha sido calificado con notable coincidencia por los economistas como el mejor,
o sea el que grava el valor del suelo, y otro que se cuenta entre los peores, o
sea el que grava el valor de las construcciones y mejoras. Del análisis de los
datos precedentes puede inferirse razonablemente que, a contrapelo de la manda
constitucional, existe en Entre Ríos un esquema impositivo basado en un
gravamen directo, regresivo y distorsivo, como es el impuesto a los ingresos
brutos, y que, por otro lado, es mucho lo que puede hacerse en pos de mejorar
el desempeño del impuesto inmobiliario, que no cumple, ni en términos
recaudatorios ni como herramienta de regulación del mercado de suelo y de
ordenamiento territorial, los objetivos que podría cumplir como política
pública.
Surge también con evidencia, en
consecuencia, que este estado de cosas constituye un problema grave, que debe
abordarse con la mayor premura posible, pues constituye una rémora para el
sistema productivo, a la vez que dificulta la posibilidad de financiar el
desarrollo urbano y facilitar el acceso al suelo dotado de infraestructuras y
equipamientos, requisito sine qua non para avanzar en la disminución del
déficit habitacional cuantitativo y cualitativo. De lo que se desprende que es
imperioso generar un debate informado y responsable acerca de la necesidad de
una profunda reforma tributaria, que procure solucionar gradualmente los
problemas mencionados. Una reforma tributaria no puede basarse en
modificaciones a un único tributo, pues se trata de un sistema, en el que sus
partes están conectadas íntimamente entre sí, y con otros sistemas económicos y
sociales. Suponiendo que asumiéramos que la presión impositiva no admite
posibilidades de incrementarse, no cabe otra posibilidad que modificar la
matriz del sistema impositivo, modificando su diseño, en definitiva aumentando
la incidencia de algunos y disminuyendo (o eliminando) la de otros, y mejorando
los atributos fundamentales de aquellos sobre los que se quiere hacer descansar
la mayor parte del nuevo esquema.
En definitiva, no se trata de
decidir entre “más o menos impuestos”, sino de “peores o mejores impuestos”, y
cómo éstos se articulan de la manera más armoniosa posible con otras
herramientas de las políticas públicas.
… y gasta cada vez peor…
Partimos de una hipótesis, que
puede corroborarse mirando la ejecución del primer semestre del 2020 y de años
anteriores, así como otros indicadores estadísticos: el Estado entrerriano
gasta mal, de manera ineficiente, no destina lo suficiente a inversiones que
alienten el desarrollo y presta servicios básicos cada vez más deficitarios,
que ocasionan sobrecostos a las familias y a las empresas, disminuyendo de esta
manera el poder adquisitivo real de los entrerrianos y afectando la
competitividad de nuestras sectores productivos.
El 15 de Enero de 2019 el diario porteño
Ambito Financiero, haciéndose eco de un informe del Instituto Argentino de
Análisis Fiscal, señalaba que “a pesar de las fuertes limitaciones que tuvo en
2018 la mayoría de las provincias para sostener la obra pública con fondos
propios, cinco distritos lograron destinar un importante volumen de recursos
destinados a bienes de capital.” El mencionado estudio brinda un ranking,
elaborado con la incidencia de los gastos de capital (donde figura la obra
pública y otras inversiones en maquinaria y equipamiento) al tercer trimestre
de 2018. Al tope de ese ranking aparece la provincia de San Juan, con 27,3% de
sus gastos destinados a gastos de capital. Entre Ríos se encuentra en el último
lugar, con sólo 5,5%. Sin embargo, si se observa y analiza la ejecución presupuestaria
al 31 de Diciembre de 2018 la situación es aún peor, pues la incidencia de los
gastos de capital en los gastos totales se redujo al 4,88% . Y estas cifras
forman parte de una tendencia preocupante, que muestra una reducción constante
de la incidencia del rubro construcciones y del rubro maquinaria y equipos en
el total de gastos, tendencia que se profundiza aún más si analizamos la
ejecución del año pasado y del primer semestre del 2020. Esta tendencia va
unida a la sistemática subejecución de estas partidas, vale decir que se
termina ejecutando muchísimo menos de lo que se establece cuando se aprueba la
ley de presupuesto.
En maquinaria y equipos, la
incidencia de esta partida en el total de gastos viene reduciéndose
sistemáticamente desde 2015, llegando a representar, sólo el 0.10% de los
gastos totales en el primer semestre de este año. A su vez, considerando la
crónica subejecución de esta partida, proyectando los resultados del primer semestre,
a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 13,13% de lo presupuestado.
En construcciones, la incidencia
de esta partida en el total de gastos, al igual que la anterior, viene
disminuyendo desde 2015, representando en la proyección de este año menos de la
mitad del porcentaje del 2015, sólo el 1,93% del total de gastos. Proyectando
la ejecución del primer semestre, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 23,70%
del total presupuestado.
La contracara de este descenso en
la incidencia de los gastos de capital - de 9,31% en 2015 a 4.88% en 2019 - es
obviamente el aumento de la participación de los gastos corrientes que
representaban el 90,69% en 2015 y llegan al 96,78% en el primer semestre de
este año.
Estos datos muestran una
coincidencia con las tendencias que muestra, sobre bases metodológicas diferentes,
un estudio recientemente publicado por la Cámara Argentina de la Construcción.
Allí se señala que “la obra pública en la Provincia ha tenido un proceso de
reducción paulatina y continua alcanzando niveles relativamente bajos,
comparativamente con años anteriores. En el 2012 por ejemplo, la ejecución de
obra pública superó los $16.000 millones, mientras que el ejecutado del 2019
fue de $ 5.800 millones, lo que implica una tercera parte de lo ejecutado
otrora. También podemos analizar que la baja es constante, dado que la línea de
tendencia marca que de la serie expuesta, existe una tendencia a reducir $
1.131 millones la ejecución de obra pública año tras año. Se remarca además que
el porcentaje de ejecución de lo presupuestado ronda el 40% en promedio…”.
También podemos leer en el
informe de la CAC que “la evolución de la inversión en vivienda de la provincia
viene sufriendo una reducción paulatina que ronda los $ 240.000.000 cada año en
promedio. En el año 2009 la inversión ejecutada en Viviendas alcanzó los $
4.293.000.000, mientras que en 2019 apenas alcanzó los $ 1.003.000.000,
representando solamente el 23% del valor invertido 10 años atrás.” Cabe
consignar que en este estudio se brindan valores de precios actualizados “expresados
todos a moneda homogénea a precios de Enero 2020”.
El mencionado informe también
analiza la inversión en vivienda en relación a la cantidad de unidades de
vivienda existentes en la provincia y en relación a la población; en tal
sentido se consigna que “en 2009 se invirtieron en viviendas del IAPV $ 12.180
por cada vivienda existente, mientras que una década después en 2019 esa
inversión de vivienda por habitante fue de $ 2.110, lo que significa una caída
en la inversión de casi 6 veces. Un análisis equivalente se puede hacer si
tenemos en cuenta la inversión en vivienda por habitante cuando en 2009 se ejecutaron
viviendas a una inversión de $ 3.499 por habitante, mientras que 10 años después
sólo se destinaron $ 761 por habitante”.
En definitiva, tenemos una provincia que no
recibe suficientes inversiones privadas ni públicas, lo que lleva a que
calificarla como “estancada” ya parezca insuficiente. Pero, por otro lado, ese
aumento de la incidencia de los gastos corrientes (personal, funcionamiento,
etc.) tampoco ha redundado en una mejora de los servicios básicos que debe
prestar el Estado. Por el contrario, aunque los fríos números del Presupuesto
no lo muestran con tanta claridad por sí solos, es evidente que tenemos
servicios de educación, salud, seguridad, etc., cada vez más deficitarios, lo
que lleva a buena parte de nuestra sociedad a buscar en el sector privado las
respuestas que debería dar en muchos casos el Estado.
Queda claro que se trata no tanto
de recaudar y gastar más, sino de recaudar y gastar mejor. Tenemos, en
definitiva, uniendo las dos asignaturas pendientes que hemos comentado, un
Estado que asfixia a los entrerrianos con impuestos distorsivos y regresivos, y
que por otra parte no brinda a la sociedad ni las inversiones en
infraestructura necesarias para desarrollarnos ni los servicios esenciales que
una sociedad democrática, integrada y moderna necesita para mejorar la calidad
de vida sus habitantes.
Entre Ríos necesita profundas reformas que la encaminen por la senda del progreso y el desarrollo sostenible. Haríamos bien, todos, en no rehuir ese imprescindible debate; buscando más soluciones que culpables. La pandemia y la crisis derivada de las medidas para enfrentarla en todo caso sólo han hecho más evidentes una serie de problemas estructurales que vienen de mucho antes. El desafío es tomar esta crisis como oportunidad para reconocer las causas de esos problemas y avanzar sin demagogia en el logro de amplios acuerdos para comenzar a solucionarlos. Pretender que podemos seguir así, postergando indefinidamente las soluciones de fondo, sólo profundizarán el atraso y la pérdida de oportunidades.-
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