Por José Antonio Artusi
El 24 de Agosto pasado integramos
con Adriana Taller y Oscar Bragos el panel en el taller sobre instrumentos de
gestión urbanística que tuvo lugar en la Universidad de Concepción del Uruguay,
en el marco del proceso de revisión del código de ordenamiento urbano de la
ciudad. Comencé mi presentación comentando una buena noticia, y señalando que ésta abría tanto una oportunidad como un riesgo. La buena noticia es la siguiente:
“Avanzan en la remodelación integral del Boulevard Yrigoyen. La Municipalidad
de Concepción del Uruguay anunció una inversión de 170 millones de pesos, realizada
entre el municipio y el gobierno provincial”.
Cuál es la oportunidad? Que se
aprovechen esta y otras obras como el eslabón inicial de una cadena que permita
la recuperación y reinversión de la valorización de las parcelas que van a ser
beneficiadas con esa inversión. Se lograría de esa manera poner en marcha un
círculo virtuoso en el que la obra pública no genere “ganancias no ganadas”
sino que pueda obtener recursos genuinos para financiar el desarrollo urbano
sin tener que recurrir a impuestos y tasas regresivos y distorsivos que agobian
a los contribuyentes, sobre todo a los que no se ven beneficiados directamente
por tales inversiones. Y cuál es el riesgo? Precisamente la contracara de la
oportunidad. Que el suelo se valorice como consecuencia de las acciones
públicas sin que se recuperen dichas plusvalías generadas sin intervención ni
esfuerzo de los propietarios. Y que se concrete el fenómeno del círculo vicioso
que algunos autores denominan la “paradoja de las infraestructuras”. Esta
consiste en un proceso que se retroalimenta y en el que las comunidades crean
infraestructura para facilitar el desarrollo urbano; la infraestructura “infla”
el precio del suelo bien servido; los precios más altos del suelo empujan a
desarrollar suelo más barato, pero más alejado, y así sucesivamente; las
comunidades van detrás de los nuevos desarrollos periféricos con más
infraestructura, pero nunca alcanza. La dispersión resultante deteriora el
ambiente, crea una enorme dependencia del automóvil, tensiona los presupuestos
públicos, fomenta la especulación y encarece el suelo, empeorando las
posibilidades de acceder a una vivienda digna y bien localizada.
En el Documento de Política
Nacional Urbana de la República Argentina, de 2018, se señala con claridad
meridiana que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión
territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la
consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la
especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el
mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e
instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales,
socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles.
En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha
incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y
los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de
acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos. Asimismo,
el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad
fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas
ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental”.
El BID, por otra parte, enumera en un documento sobre ciudades emergentes una
serie de problemas comunes en ciudades latinoamericanas, que en mayor o menor
medida se presentan en la nuestra: crecimiento desordenado, falta de definición
entre lo urbano y rural, ciudades poco densas, gran cantidad de vacíos urbanos,
asentamientos marginales en áreas vulnerables, segregación e injusticia social,
déficits de áreas verdes y espacio público, déficits de movilidad, agua y
saneamiento, etc. En el mismo documento se plantea un esquema de lo que podría
ser un círculo virtuoso del financiamiento del desarrollo urbano por
recuperación de plusvalías, en el que la acción pública en inversiones en
infraestructura y en acciones regulatorias genera un incremento en el valor del
suelo. Estas plusvalías urbanas pueden, y deben, recuperarse a través de
diversos instrumentos, tanto de tipo tributario como no tributario, permitiendo
por lo tanto obtener recursos para nuevas inversiones en otros proyectos.
Es aquí donde el proceso de
revisión del código de ordenamiento urbano de Concepción del Uruguay se muestra
como una enorme oportunidad. Esta consiste en complementar los tradicionales
indicadores que determinan condiciones para la subdivisión, ocupación y uso del
suelo con un sistema de instrumentos de gestión urbanística que permitan “hacer
que las cosas sucedan”, tal como se expresaba en la convocatoria al taller.
Esta “caja de herramientas” podría constar de instrumentos tradicionales y de
amplia aceptación y extendida utilización, tales como la contribución por
mejoras o la penalización al suelo vacante en áreas consolidadas, y otros más
disruptivos e innovadores, como la concesión onerosa y optativa de
edificabilidad adicional o las cesiones de suelo por cambios en su clasificación.
Es importante tener en cuenta que los instrumentos no deben utilizarse
aislados, sino combinados de manera sistemática, y que cada uno responde a
diferentes objetivos y situaciones. En conjunto deberían servir para financiar un
fondo de desarrollo urbano para infraestructura, equipamiento, espacios verdes,
movilidad y viviendas.
La otra oportunidad que
deberíamos aprovechar consiste en incluir en el propio texto del nuevo código
un régimen institucional permanente del sistema de planificación y gestión del
ordenamiento territorial, que evite que estemos cada tanto lamentándonos de que
no planificamos y de que las normas han quedado desactualizadas, y que tengamos
que recurrir por lo tanto de manera espasmódica a nuevos y discontinuos
procesos de planificación. En el urbanismo, como en la salud, más vale prevenir
que curar, y la salud se cuida y promueve todos los días. Concepción del
Uruguay tiene todo para aspirar a tener uno de los códigos de ordenamiento
territorial más innovadores y exitosos de la Argentina. Una importante
tradición planificadora desde 1983, más allá de las interrupciones y de los
fracasos, universidades, recursos humanos, una sociedad civil movilizada. No
dejemos pasar esta oportunidad.-
Publicado en el diario La Calle el día 4 de Septiembre de 2022.-
No hay comentarios.:
Publicar un comentario