Ni las usurpaciones ni la represión son el
camino; hacen falta ideas y proyectos
José Antonio Artusi
Las tomas de
tierras en áreas urbanas de nuestro país constituyen la manifestación visible
de un problema estructural mucho más profundo: las dificultades o directamente
la imposibilidad para acceder al suelo urbanizado por parte de sectores cada
vez más amplios de nuestra sociedad, problema agravado a su vez por
desequilibrios territoriales generados a partir de dinámicas económicas. Lo que
no resuelven de manera eficaz ni el Estado ni el mercado lo resuelve, de la
peor manera, la acción espontánea o inducida de familias desesperadas, en
muchas ocasiones víctimas y rehenes de punteros políticos, organizaciones
sociales y movimientos ávidos de utilizar las necesidades de los sectores más
vulnerables de la población para satisfacer sus propios intereses.
Este problema de
larga data parece complejizarse y agravarse en esta coyuntura ante el
surgimiento de una preocupante escalada de episodios de usurpaciones de tierras
no sólo urbanas sino también rurales, privadas o fiscales, protagonizadas por
dirigentes cercanos al oficialismo que esgrimen argumentos disparatados y sólo
cercenan las posibilidades de entablar un debate serio y racional sobre la
cuestión. Puede advertirse cierta inacción del gobierno nacional en ese sentido
y la participación activa de movimientos políticos y sociales que les son
afines, y aún de funcionarios públicos, por lo que la ciudadanía comienza a
advertir que la inacción en este caso para prevenir o desalentar episodios de
esta naturaleza sólo significa complicidad. En particular, las desafortunadas
declaraciones del Sr. Presidente sobre el denominado “Proyecto Artigas” tampoco
ayudan a clarificar la cuestión. Tal dislate no sólo es descabellado. También
es reaccionario e irracional. Atrasa, política, económica, social, ambiental y
tecnológicamente. Expresa un primitivismo clerical anti progresista que sólo
puede significar frustración y decadencia.
La presencia
efectiva del Estado para garantizar el goce de derechos constitucionales, entre
ellos el de propiedad, es el reaseguro para
la paz social, y un requisito imprescindible de cualquier proceso que comience
a dar soluciones justas y duraderas.
El gobierno
nacional debe reaccionar con premura y claridad frente a esta problemática,
evitando las señales erráticas y contradictorias que lamentablemente ha dado,
condenando y evitando la utilización con fines espurios de las legítimas
demandas de quienes no tienen posibilidad de acceder a una vivienda, pero a la
vez poniendo en marcha un conjunto coherente de políticas públicas que apunten
a la resolución paulatina del déficit habitacional; que comience precisamente
por atender los requerimientos más urgentes y prioritarios.
El acceso a la
vivienda digna y adecuada constituye un derecho, inherente a la dignidad
humana. Así lo legisla, además, el artículo 14 bis de la Constitución nacional
incorporado en la reforma constitucional de 1957. A su vez, el derecho a la
vivienda debe ser contemplado de manera integral y armónica junto a otros
derechos económicos y sociales, en especial el derecho a un ambiente sano,
equilibrado, y apto para el desarrollo humano, tal como lo dispone el artículo
41 a partir de la reforma de 1994.
Sin una política
nacional de vivienda y hábitat, armónicamente inserta en una estrategia de
desarrollo sostenible y de equilibrio territorial, no habrá solución definitiva
a los conflictos generados por las tomas de tierras, y las acciones represivas
serán absolutamente ineficaces e insuficientes para abordar esta problemática. Desde
hace décadas, la falta de acceso efectivo de manera universal a una vivienda
digna, junto a la privación de otros derechos económicos y sociales, junto a la
distribución cada vez más regresiva del ingreso- agravadas ahora por la
pandemia y por las inadecuadas respuestas del gobierno nacional - han adquirido
tal magnitud, ensanchando las brechas sociales, que ha generado una segregación
social que afecta la convivencia pacífica entre los ciudadanos y corroe las
bases mismas de la democracia republicana.
El Estado moderno
debe ser un instrumento de realización y progreso para el pueblo y no un mero
espectador de los movimientos del mercado o de los actores sociales. Debe
cumplir un papel activo en la consecución de mejores condiciones de vida para
sus habitantes, garantizando la efectiva igualdad de oportunidades para todos
los ciudadanos, más allá del lugar y las circunstancias en las que le tocó
nacer a cada uno. Esas condiciones de vida están afectadas de manera
significativa por la calidad del hábitat. La vivienda precaria y su entorno
generalmente degradado constituyen un
eslabón fundamental en el círculo vicioso de la reproducción social del hábitat
de la pobreza. Por el contrario, cuando las condiciones habitacionales mejoran,
las familias y las personas se posicionan gradualmente para ir aumentando su
capacidad de acceder a otros derechos sociales en el campo de la educación, el
trabajo, la salud, la seguridad, etc.
Algunas cifras
nos dan una idea de la enorme magnitud del problema que enfrentamos: Argentina
tiene un déficit de vivienda de más de 4 millones de hogares, incluyendo un
déficit cuantitativo de 1,3 millón de hogares y un déficit cualitativo de 2,7
millones de hogares. Este es el resultado de procesos complejos y de largo
plazo, incluyendo una acción inadecuada del Estado, con proliferación y dispersión
de organismos y programas, asignación de soluciones en forma discrecional y
poco transparente, crecimiento de la irregularidad y escaso acceso al crédito. Nuestro
país tiene 3 millones de hogares en situación de informalidad viviendo en áreas
urbanas (Secretaría de Infraestructura Urbana, 2016). El 71% de las zonas de
marginalidad se localizan en los 32 principales aglomerados urbanos del país
(Informe Nacional Hábitat III, 2016). El RENABAP relevó más de 4.300 barrios
populares (villas y asentamientos) en todo el territorio nacional (Registro
Nacional de Barrios Populares, 2018).
En el Documento
de Política Nacional Urbana publicado por el gobierno nacional en Diciembre de
2019 se señala con razón que “la ausencia del Estado en la planificación y la
gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a
la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación,
la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el
mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e
instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales,
socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente
insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se
ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado
insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia
de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos.
Asimismo, el
surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad
fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente
frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental. Frente a este
escenario, los gobiernos municipales y provinciales presentan un conjunto de
retos dirigidos a abordar la fragmentación socio-espacial existente, mejorar la
integración urbana y generar condiciones equitativas en el acceso al suelo y la
vivienda. Los principales desafíos a enfrentar consisten en:
i) Integrar los
asentamientos a la trama urbana;
ii) Reducir el
déficit habitacional existente;
iii) Mejorar la
provisión de servicios básicos y la accesibilidad, junto con la regularización
dominial, el mejoramiento del hábitat y la vivienda;
iv) Facilitar una
planificación urbana eficiente que promueva el uso racional y sostenible del
suelo y la optimización de recursos;
v) Establecer
instrumentos fiscales que regulen el acceso al suelo y vivienda;
vi) Establecer
políticas, instrumentos y marcos normativos sobre la utilización y
aprovechamiento de suelo vacante y el parque habitacional existente; y
vii) Desarrollar
mecanismos jurídicos, administrativos y económicos que garanticen el acceso al
mercado formal de alquileres.”
En este sentido debe
rescatarse el valor del Documento de Política Nacional Urbana como marco
orientador del diseño de las políticas públicas, y como un instrumento valioso
para reafirmar la importancia de la dimensión espacial y territorial en el
proceso de su formulación. Consideramos por ende que debería ser considerado
como tal por la actual administración, más allá de haber sido elaborado durante
la gestión del Presidente Macri.
Los 3 primeros
principios son particularmente relevantes para la cuestión que nos ocupa:
“I.- Equidad en el acceso a la ciudad: Las
ciudades equitativas son aquellas que, mediante un abordaje integral del
hábitat, garantizan el acceso a vivienda, infraestructura, bienes y servicios
urbanos, sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes.
II.- Equilibrio
territorial del sistema urbano y rural: Las relaciones funcionales sostenibles
entre
las zonas urbanas
y las rurales, así como la adopción de políticas que promuevan: la densificación
de las ciudades; la conectividad territorial; la coordinación y cooperación
administrativa; y el reconocimiento de la existencia de regiones con
características geográficas y ambientales específicas, contribuyen a la
cohesión y desarrollo territorial equilibrado.
III.-
Integralidad en la lucha contra la pobreza y la desigualdad: Los asentamientos
humanos demandan un enfoque integral entre las dimensiones económica, social,
ambiental y espacial, este enfoque contribuye a la reducción de la desigualdad
y la pobreza urbana y rural. Para lograrlo se requiere promover políticas e
instrumentos que potencien la productividad, el emprendimiento y las
oportunidades de empleo, de prosperidad y de mejores condiciones de vida.”
Con respecto a
las propuestas que allí se indican, nos interesa especialmente enfatizar el
valor de las siguientes:
-
“Eje temático A: Gestión integral, planificación urbana y ordenamiento
territorial
Lineamiento 2:
Re- equilibrar el territorio e incentivar la consolidación de un sistema de
ciudades prósperas. Para lograr la integración de las zonas urbanas de manera eficiente
y sostenible es necesario contar con un modelo territorial administrativamente
equilibrado, basado en un sistema de ciudades policéntricas interconectadas funcionalmente
y amables con sus entornos inmediatos.” Cabe señalar aquí la necesidad de
contar con políticas específicas para las ciudades intermedias y pequeñas, en
línea con la promoción de las economías regionales y la búsqueda de estrategias
innovadoras de desarrollo en diversas zonas del interior del país.
“Lineamiento
5: Perfeccionar instrumentos de control
y regulación del mercado de suelo urbano. Para llevar a cabo, eficiente y
equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es
prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos
establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados,
direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas
especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana.”
Los instrumentos
que se detallan en este ítem aparecen como herramientas adecuadas para
recuperar y reinvertir las valorizaciones del suelo que se generan como
consecuencia de las acciones del Estado, financiando de esta manera el
desarrollo urbano (bancos de tierras, sistemas de contribución por mejoras,
captación y redistribución de plusvalías urbanas, etc.) y evitando a su vez la
generalización de procesos de especulación inmobiliaria y de presencia de
elevadas superficies de suelo vacante en áreas urbanas consolidadas.
-
“Eje temático D: Acceso al suelo urbano y equidad sociohabitacional
Lineamiento 10:
promover la integración socio urbana. Para promover la equidad socio-habitacional y
el acceso al suelo urbano es fundamental garantizar el acceso a infraestructura
y servicios urbanos, incentivar la integración de los asentamientos informales
a través de la urbanización integral y promover mecanismos y alternativas de
producción de hábitat social adecuadas a las características sociales,
territoriales e identitarias de los mismos.”
El gobierno
nacional no ha dado todavía señales claras acerca de las estrategias a adoptar
para la implementación efectiva de los ambiciosos objetivos que se derivan de
la ley 27.453 de 2018, que crea el régimen de regularización dominial para la
integración socio urbana de las villas y asentamientos relevados en el marco
del Renabap, incluyendo mecanismos adecuados de financiación. El reciente
traspaso de la Secretaría de Integración Socio Urbana del Ministerio de
Desarrollo Territorial y Hábitat al ámbito del Ministerio de Desarrollo Social
da cuenta de la existencia de marchas y contramarchas en el gobierno, que deben
dar paso a un rumbo claro, producto de amplios acuerdos sociales y políticos, que permitan comenzar a
instrumentar programas y proyectos que forzosamente excederán el mandato de la
actual gestión, y que deberán tener continuidad en el tiempo.
Con respecto al
Plan Nacional de Suelo Urbano puesto en marcha por la actual administración
consideramos que contiene algunos objetivos loables y estrategias a priori razonables,
aunque claramente insuficientes. Nos preocupa, entre otras cuestiones, la
capacidad efectiva de incidencia que tendrá
en el diseño de las políticas públicas de suelo a todo nivel, nacional,
local y provincial, en función de los recursos financieros con los que cuente y
de la falta de herramientas normativas que lo tornen más eficaz. Alertamos en
este sentido acerca del riesgo que se podría configurar por la discrecionalidad
en la asistencia del gobierno nacional a favor de algunos municipios en
detrimento de otros. Y recordamos la necesidad de avanzar en la sanción de una
ley nacional de ordenamiento territorial que otorgue a provincias y municipios
instrumentos concretos e innovadores de gestión del suelo, más allá de la
autonomía de la que gozan por mandato constitucional. Deberían volver a
analizarse los anteproyectos elaborados en el marco del Cofeplan, que podrían constituir
un aporte indispensable para retomar un debate legislativo que avance en la
sanción de una norma en esta materia.
“Lineamiento 11:
garantizar el acceso a la vivienda. Para responder a las necesidades
habitacionales de los sectores más vulnerables de la población es
imprescindible formular políticas, planes y programas diversificados,
integrales y articulados de vivienda en los distintos niveles de gobierno.”
La batería de
instrumentos que se propone en este lineamiento es muy amplia, desde una ley
nacional de acceso a la vivienda, hasta la diversificación de estrategias y
modalidades para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.
Cabe señalar que
en el Informe de Gestión de la Secretaría de Vivienda del período 2015 – 2019
se incluye un diagnóstico del ecosistema de vivienda, algunas de cuyas consideraciones
nos interesa mencionar: “El problema se concentra en los sectores más
vulnerables, ya que el 60% del déficit corresponde a la población con menores
ingresos. Tomando únicamente la demanda originada por el crecimiento vegetativo
de la población, que es del 1%, deberíamos disponer de 200 mil soluciones al
año para poder comenzar a impactar en alguna medida a reducir el déficit
existente. A partir de la libre disponibilidad de los recursos del Fondo
Nacional de la Vivienda (FONAVI), se creó el sistema de los planes federales, a
través de los cuales el Estado ha insistido en financiar toda la oferta directa
del mercado de viviendas sociales, generando un Estado meramente constructor.
En muchos casos, bajo un sistema discrecional, clientelar, poco transparente,
ineficiente y sin priorizar a las familias beneficiarias. El modelo consistía
en un sistema de transferencias a las provincias y municipios para el financiamiento
de soluciones habitacionales, que carecía de criterios de identificación y de segmentación
de la demanda y de un sistema de recupero, para garantizar la reinversión en
futuras soluciones habitacionales. Asimismo, dichos proyectos no contemplaban
los Estándares Mínimos de Calidad para la Vivienda de Interés Social, como la
localización, la provisión de servicios e infraestructura básica y acceso a
equipamiento social. Esto resultó en conjuntos urbanos construidos en la
periferia, alejados de los servicios de educación, salud, transporte público y
seguridad y primordialmente lejos de las fuentes de empleo, impactando
directamente en la calidad de vida de los beneficiarios. Como complemento del
FONAVI y de los planes federales, se creó en el 2012 el Programa de Crédito Argentino
(PROCREAR). Dentro de su administración no había representantes de la política
de vivienda, estando desvinculado de las iniciativas vigentes, lo que generó
superposición de los recursos del Estado que atendían a públicos similares. Así
encontramos políticas públicas que promovieron un crecimiento no planificado de
las ciudades,
una inversión
ineficiente de los recursos públicos y comunidades poco integradas e
inclusivas, sin parámetros de solidaridad o equidad social sobre los sectores
más vulnerables. Mientras tanto, el sector privado aportó soluciones para los sectores
de mayores ingresos de la sociedad, siendo que no existían políticas que
incentivaran la inversión del privado en sectores de medios y bajos ingresos. Asimismo, las graves
y sucesivas crisis económicas que ha tenido nuestro país provocaron el colapso de
los créditos hipotecarios que debieron ser salvados para recomponer las
prestaciones, y al mismo tiempo, se afectó a la inversión privada, a las
empresas constructoras y a cualquier esquema de ahorro previo para compra de
vivienda. Observamos la inexistencia de crédito hipotecario sostenible, como
también de un mercado privado de capitales activo en el financiamiento de
soluciones habitacionales con esquemas de ahorro o de repago que resulten
previsibles y sostenibles para escalar la cantidad de soluciones.”
Con respecto a
los créditos hipotecarios para vivienda se señala en el mencionado informe que
“con el objetivo de abordar los problemas de fondo y enfrentar el déficit de
viviendas que solo aumenta hace
décadas, la recuperación del crédito hipotecario en nuestro país fue un aspecto fundamental.
Sabemos que el crédito hipotecario es la mejor herramienta para fomentar el
acceso a la vivienda de los sectores medios, tal como lo han hecho en el mundo
y en muchos países de la región. Por ello, trabajamos con el objetivo de
incorporar mayores recursos de la banca pública y privada expandir el crédito
hipotecario en condiciones accesible para población de ingresos medios y medio bajos,
en el marco de una política inclusiva y sustentable. Para esto a partir de 2016
pusimos en marcha el sistema UVA, modalidad que ha demostrado ser exitosa hace
tiempo en países de la región como Colombia y Chile, de forma que el crédito hipotecario
volvió a ser una opción para muchas familias que buscaban ser propietarios, como
también para quienes querían ampliar su casa o mudarse a otra vivienda. El
sistema de crédito UVA consiste en una unidad de cuenta que permite otorgar
créditos hipotecarios con cuotas ajustables, de valor semejante a un alquiler,
lo cual permitió que aproximadamente 150 mil familias accedan a su vivienda en
base a su ahorro y sus posibilidades reales de pagar las cuotas hipotecarias. El
impacto de la crisis de 2018 y la posterior inestabilidad en las variables de
la economía tuvieron efecto sobre el
valor nominal de las cuotas de los créditos hipotecarios UVA. Ante ello, el
Gobierno Nacional en esta instancia, tomó las medidas para proteger y acompañar
a las familias que hicieron un esfuerzo muy grande por poder acceder al crédito
luego de décadas de inexistencia de esa posibilidad.” Lamentablemente
es enorme el retroceso que se ha verificado en materia de créditos hipotecarios
para viviendas, por lo que urge retomar la senda de la estabilidad
macroeconómica y el establecimiento de reglas claras que permitan recuperar y
afianzar esta herramienta.
Finalmente, como
en muchos otros campos de las políticas públicas no se advierte en el sector de
vivienda y hábitat un rumbo claro y estrategias definidas. El Poder Ejecutivo
nacional pero también el Congreso tienen en esta materia numerosas asignaturas
pendientes. Nuestro país carece de una ley nacional de ordenamiento
territorial, el sistema de vivienda y hábitat tiene problemas y déficits normativos
y de gestión que han sido mencionados, numerosos programas y proyectos están
amparados en meras resoluciones y decretos, y la articulación en general de las
acciones entre los diferentes niveles de gobierno deja mucho que desear. Cobran
valor especialmente por ello algunas iniciativas parlamentarias que han
presentado legisladores de la Unión Cívica Radical y de Juntos por el Cambio
(proyectos de ley nacional de acceso a la vivienda, de generación de suelo
urbanizado en ciudades de menos de 300.00 habitantes, de promoción de la
construcción de viviendas promovidas, de impuesto al valor del suelo libre de
mejoras, etc.). Esos proyectos están básicamente dirigidos a facilitar el
acceso al suelo con destino a vivienda. Pero no hay que descuidar la dimensión
del trabajo remunerado. La política de vivienda debe incluir espacios para
actividades económicas, dentro o fuera de las parcelas; espacios destinados a
actividades productivas, comerciales, o de servicios. Huertas, talleres,
oficinas, locales, espacios para tele trabajo, etc.. Por otro lado, hay un
enorme potencial para generar riqueza y empleos genuinos en la agricultura
urbana y periurbana. No se necesita usurpar ningún campo ni matar ninguna
oveja. Existen numerosos predios fiscales que podrían destinarse a tal fin, en
el marco de un plan serio. Los municipios, con ayuda de las provincias y de la
Nación, podrían generar sus propios bancos de suelo, tanto para vivienda y
hábitat como para actividades económicas. Y el suelo privado ocioso en áreas
consolidadas debe movilizarse para fines útiles a través de los mecanismos
propuestos en algunos de los proyectos mencionados.
Argentina
necesita una verdadera política nacional urbana, que incluya el ordenamiento
territorial, la vivienda y el hábitat. Las políticas habitacionales,
tradicionalmente relegadas en el concierto de las políticas públicas, deben
tener la jerarquía que corresponde, dado que pueden aportar de manera
significativa al logro de una sociedad más justa, democrática y sostenible.
Para ello hacen falta debates respetuosos y racionales, convocando de manera
amplia a la participación de los actores sociales, económicos y políticos
involucrados, como modo de búsqueda de acuerdos sólidos que permitan afianzar
la legitimidad y la eficiencia de las estrategias que se implementen.
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