Adaptación
del material del curso a distancia de la Henry George School of Social Science
dictado por Rick Rybeck (“Land value return and recycling for prosperity,
sustainability and equity”) en Mayo / Junio de 2020.
Adaptación
y traducción: José Antonio Artusi
Esta semana
terminé un excelente curso de la Escuela de Ciencias Sociales Henry George de
Nueva York, dictado por Rick Rybeck, sobre el tema mencionado en el título de
este artículo.
Me propongo aquí
volcar una síntesis de los principales contenidos del curso, así como algunas
reflexiones propias al respecto, dado que considero que se trata de una
cuestión clave para encontrar respuestas efectivas al dilema de cómo lograr
ciudades y territorios más prósperos, sostenibles y equitativos. He incorporado
obviamente adaptaciones derivadas de la necesidad de emplear conceptos o
herramientas que sean aplicables y de especial interés en la República
Argentina. He sumado también referencias bibliográficas que no pertenecen al
curso, pero entiendo contribuyen a entender mejor algunos conceptos básicos.
Algunas preguntas
introductorias nos permiten darnos una idea de la pertinencia de introducir
este tema en el debate, que debería alimentar el diseño de políticas públicas:
Nuestra comunidad
necesita más empleos y viviendas dignas y asequibles?
Se necesita más
infraestructura que sirva para reducir la congestión de tráfico y mejorar la
movilidad, para proteger el ambiente y reducir la expansión urbana desmedida, y
para el promover el desarrollo económico por parte del sector privado y la
creación de valor?
Se necesita más y
mejor (en el sentido de más equitativo reparto de las cargas y beneficios)
financiamiento para construir, operar y mantener infraestructuras de servicios
urbanos?
Si la respuesta
es positiva, como suponemos, y como trataremos de mostrar, la recuperación y la
reinversión de la valorización del suelo debería ser un tema al que le prestemos
una especial atención.
Tenemos en
nuestro país, a todo nivel – nacional, provincial y municipal – esquemas
tributarios que contienen incentivos para que los actores económicos se “comporten
mal”, en términos de eficiencia económica y de impacto en la equidad social. En
general, se “castiga” a las personas con impuestos más altos cuando construyen
o mejoran un edificio, mientras que se las “premia” con impuestos más bajos
cuando dejan que un edificio se deteriore sin uso o cuando dejan parcelas de
suelo vacante en áreas consolidadas con servicios.
Es imperioso
comenzar por analizar la relación entre la movilidad y el transporte y los usos
del suelo, dado que nos muestra lo que podríamos denominar “el dilema de la
infraestructura”.
En qué consiste
este dilema? Las facilidades de movilidad que proveen las infraestructuras de
transporte – una autopista que comunica un centro urbano donde hay fuentes de
trabajo con un área residencial periférica, por ejemplo – generan oportunidades
de crecimiento, precisamente hacia esas áreas que la autopista “acerca” al
centro en términos de tiempos de traslado. Supongamos una situación en la que el
aumento de los precios del suelo en el centro o en áreas cercanas y linderas al
mismo impide el crecimiento. Por lo tanto se generan desarrollos residenciales
en áreas más periféricas no contiguas, donde al principio el suelo es más barato.
Pero al construirse las infraestructuras que acercan esa periferia al centro
aquí también los precios del suelo se disparan, y por lo tanto se genera una
nueva demanda para desarrollar áreas más periféricas aún, y el ciclo comienza
nuevamente.
En definitiva el
“dilema de la infraestructura” plantea que:
-
Las comunidades crean infraestructura para facilitar el desarrollo
urbano.
-
La infraestructura “infla” el precio del suelo bien servido.
-
Los precios más altos del suelo empujan a desarrollar suelo más
barato, pero más alejado, y así sucesivamente.
-
Las comunidades van detrás de los nuevos desarrollos con más
infraestructura, pero nunca alcanza.
-
La dispersión resultante deteriora el ambiente, crea una enorme
dependencia del automóvil particular y congestión de tráfico, y tensiona los
presupuestos públicos por la duplicación de infraestructura en áreas de baja
densidad.
El resultado de
este fenómeno en los Estados Unidos se traduce en expansiones urbanas como las
que se pueden observar en las siguientes imágenes:
En nuestro país el
Programa Argentina Urbana ha mostrado con claridad la constante evolución de
las ciudades argentinas hacia patrones de crecimiento disperso de baja
densidad. Tal como se sostiene en la Introducción del Plan Estratégico
Territorial en su Avance de 2018, “el crecimiento de las ciudades argentinas
fue desordenado, caracterizado en general por bajas densidades, donde la expansión
física de la mancha urbana cuatriplicó el crecimiento poblacional. Si bien las
ciudades argentinas se caracterizan por una buena dotación de servicios de
saneamiento en relación a las ciudades de la Región, el patrón de urbanización actual,
está generando problemas como del avance de la mancha urbana sobre tierras productivas
o ambientalmente frágiles, la exposición a amenazas y la posibilidad de
ocurrencia de desastres, un alto costo de la urbanización, que se traduce en
deseconomías urbanas con mayores costos logísticos y tiempos de traslado,
congestión, ineficiencia en la infraestructura por obsolescencia y escasez por lo
contrario, subutilizada y ociosa, además problemas de marginalidad y
segregación socioespacial.”
En este informe
se consigna que “el estudio de los casos permitió observar que, en términos generales,
la población aumentó un 39 %, mientras que la superficie de la mancha creció un
116 %. Ello implica que el consumo de suelo urbano por habitante se incrementó
un 44 % entre 1991 y 2010. Al mismo tiempo, la densidad de ocupación del suelo
se redujo en un 32 %, determinando un aumento del consumo promedio de suelo por
habitante de 74 m2”.
Por otro lado, “con
relación a los servicios básicos prestados, es de destacar que la expansión de
la mancha urbana no fue acompañada por la expansión de la red de servicios, ya
que en todos los casos podemos observar que el área central tiene mejor cobertura
de servicios que la periferia… En suma, el estudio demuestra que la dinámica de
crecimiento de las ciudades argentinas responde a un patrón de expansión de
baja densidad, con alto consumo de suelo por habitante, que resulta altamente
ineficiente en términos del aprovechamiento de la infraestructura y en términos
de sustentabilidad.”
Uno de los
problemas de tener ciudades cada vez menos densas es que se encarece enormemente
el costo de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de
infraestructura que son necesarias para prestar servicios urbanos, en
prácticamente todas las áreas; agua y saneamiento, vialidad, transporte,
gestión de residuos, energía, etc..
Se produce en
muchos casos una suerte de paradoja, que podríamos expresar diciendo que
“ninguna buena acción queda sin castigo”. O sea, las buenas intenciones no
bastan; es imperioso reflexionar de manera muy profunda acerca del resultado
efectivo que tendrán nuestras acciones en la realidad. Al respecto, una
anécdota de Winston Churchill es sumamente ilustrativa.
En un discurso en
1909, Churchill dijo lo siguiente: “Hace algunos años, en Londres, había un
peaje en un puente que cruzaba el Támesis, y todos los trabajadores que vivían
en el lado sur del río tenían que pagar un peaje diario de un penique por ir y
volver de su trabajo. El espectáculo de estas personas pobres, por lo tanto,
multados en una proporción tan grande de sus ingresos ofendió a la conciencia
pública, y la agitación se puso de pie, las autoridades municipales se
despertaron, y a costa de los contribuyentes, se liberó el puente y el peaje se
eliminó. ¡Todas esas personas que usaron el puente se ahorraron seis peniques
por semana, pero en muy poco tiempo se descubrió que los alquileres en el lado
sur del río habían aumentado aproximadamente seis peniques por semana, o sea la
cantidad del peaje que se había eliminado! Y un amigo mío me dijo el otro día
que, en la parroquia de Southwark, personas de caridad regalaban unas 350
libras al año en pan en relación con una de las iglesias. Como consecuencia de
esta organización benéfica, ¡la competencia por casas pequeñas y viviendas de
una habitación es tan grande que los alquileres son considerablemente más altos
en esa parroquia! Todo vuelve a la tierra, y el propietario de la tierra puede
absorber una parte de casi todos los beneficios públicos y privados…”
(http://www.landvaluetax.org/current-affairs-comment/winston-churchill-said-it-all-better-then-we-can.html
, traducción propia).
En el ejemplo de
Churchill los trabajadores que eran inquilinos no mejoraron su situación después
de que se eliminara el peaje, a los sumo quedaron en una situación neutra. Y,
más aún, aquellos que no utilizaran el puente diariamente pudieron quedar en
una situación peor, pues sus ingresos habrían permanecido iguales pero deberían
afrontar mayores costos para alquilar sus viviendas. Lo que Churchill muestra
en un caso concreto es una demostración clarísima del principio teórico que
señala que el precio del suelo, factor clave en el precio de los alquileres, se
forma por el lado de la demanda, absorbiendo la oferta todo lo que la demanda
esté dispuesta a ofrecer. Vale decir que el suelo tiene una curva de oferta que
es en realidad una recta vertical; determinando las cantidades, y siendo la
demanda la que determina los precios. Ya Adam Smith se había percatado de esto,
y en tal sentido expresó que “la renta no guarda proporcionalidad con lo que el
propietario haya invertido en mejoras (…) sino con lo que el campesino pueda
pagarle” (Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro I, Capítulo II).
Vale decir que en
este caso el subsidio que la comunidad londinense pretendió otorgar a los
trabajadores al liberarlos del pago del peaje, y absorbiendo ese costo con
recursos públicos, terminó siendo un
subsidio a los propietarios del suelo. Y ello por no haberse utilizado precisamente instrumentos de recuperación de
esa valorización adicional que tal medida había causado en los precios del
suelo, y por ende en el valor de las locaciones urbanas.
El viejo ejemplo
de Churchill ha sido luego constatado en estudios aplicados a otras realidades:
“…un aumento en el ingreso de los hogares desplaza la curva de demanda hacia
afuera. Como la oferta es fija, debido a que el stock de vivienda también es
fijo, este movimiento se refleja en un aumento de los precios…”. Esta
advertencia es particularmente relevante en el caso del debate que se está
originando – sobre todo en Estados Unidos – a propósito de las alternativas de
financiación de un ingreso básico universal, y fundamentan los argumentos de
aquellos que sostienen que debería combinarse con instrumentos tributarios que
graven la renta del suelo y que por lo tanto impidan que el mayor poder
adquisitivo de las personas de menores ingresos se traslade a los precios de
las locaciones urbanas.
En líneas
generales, puede ser muy frecuente que con el ánimo de favorecer a comunidades
de bajos ingresos se piense en proveer o mejorar escuelas, brindar mejores
condiciones de seguridad, o facilitar el acceso a empleos y servicios
educativos, por ejemplo a través de mejores calles o sistemas de transporte
público. Si se logran cualquiera de esas mejoras, los precios del suelo
subirán, los alquileres subirán, y los supuestos beneficiarios podrían verse
obligados a abandonar esas áreas, en un proceso usualmente denominado gentrificación.
Recursos públicos obtenidos a través de la tributación terminan en ese caso
enriqueciendo a los dueños del suelo, que por lo general no son pobres. En
cualquier caso, más allá de la condición socio-económica de los propietarios
del suelo, se habría configurado un
enriquecimiento sin justa causa. Sin mover un dedo, sin hacer nada,
merced al impacto de la utilización de fondos públicos de todos los
contribuyentes, algunos tendrían un patrimonio sustancialmente mayor al que
tenían antes de las mejoras que la inversión de tales fondos supuso.
Esto nos lleva a
analizar la cuestión de la especulación inmobiliaria, que podríamos definirla
simplemente como la práctica consistente en comprar suelo y no utilizarlo sino
retenerlo especulativamente a la espera de una futura apreciación. Debe quedar
en claro en este sentido que la especulación inmobiliaria, o más propiamente
dicho la especulación con el suelo, no crea absolutamente ningún valor. Por el
contrario, la especulación con el suelo sí produce:
-
Escasez artificial de suelo desarrollable (especialmente en
ubicaciones privilegiadas).
-
Incrementos en los precios del suelo (particularmente en ubicaciones
privilegiadas).
-
Dispersión urbana desmedida.
-
Períodos de auge y posterior estallido de burbujas inmobiliarias que
causan dificultades para la mayoría de la sociedad.
Es muy
importante, por lo tanto, resaltar que la capacidad de los propietarios para
apropiarse de valorizaciones del suelo creadas públicamente es el combustible
para la especulación inmobiliaria.
Llegamos de esta
manera a este esquema que muestra las consecuencias de la valorización del
suelo:
1.- Los
ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios.
Nótese que estos impuestos gravan primordialmente el trabajo y el capital. Los
propietarios del suelo en localizaciones privilegiadas contribuyen menos que
otros porque buena parte de sus impuestos se transfieren a los consumidores.
2.- El gobierno
aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.
3.- Los
beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en
valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados
(“Localización, localización, localización”).
4.- Recuperación
de la valorización del suelo: el impuesto inmobiliario, que grava tanto el
suelo como las mejoras, y otros impuestos y tasas, recuperan sólo una pequeña
parte de tal valorización.
5.- La mayor
parte de la valorización del suelo creada por la acción pública son ganancias inmerecidas
para los propietarios de localizaciones privilegiadas, que cargan mayores
costos a los inquilinos por acceder a bienes públicos y servicios. Nótese que
los inquilinos de alguna manera pagan dos veces por los servicios públicos, a
través de los impuestos y a través de la renta del suelo.
Pero este estado
de cosas puede – y debe – reformarse. Pasaríamos así a este esquema
alternativo, en el que vemos las consecuencias de la recuperación y la
reinversión de las valorizaciones del suelo, en procura de equidad y
sostenibilidad.
1.- Los
ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios.
Pero en este caso, a diferencia del anterior, los propietarios de suelo en
sitios privilegiados contribuyen mucho más que antes (a través de instrumentos
de recuperación de las valorizaciones o plusvalías, siendo el más importante el
impuesto al valor del suelo libre de mejoras). A su vez, los impuestos al
trabajo y al capital pueden ser reducidos como resultado de la mayor recaudación
del impuesto al suelo, sin afectar la recaudación fiscal.
2.- El gobierno
aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.
3.- Los
beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en
valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados
(“Localización, localización, localización”).
4.- Instrumentos
más robustos y eficaces que el actual impuesto inmobiliario permiten recuperar
para el fisco más valorización del suelo creada públicamente, y adicionalmente
los impuestos que gravan las mejoras o construcciones pueden ser reducidos (o
idealmente eliminados).
5.- La reducción
de las ganancias inmerecidas de los propietarios del suelo reducen su precio, y
por ende el de los alquileres. La reducción (o eliminación) de impuestos que
graven las construcciones las hace más asequibles, por lo que los inquilinos
consiguen más valor por el alquiler que pagan, y se fomenta a su vez la
construcción de viviendas y todo tipo de edificios, por una doble vía,
alentando la ocupación de parcelas en desuso, y abaratando los costos de
construcción.
De modo tal que
podríamos concluir en que cuando la infraestructura está bien diseñada y bien
ejecutada, infla los precios del suelo circundante, que se ve beneficiado por
la influencia que tal infraestructura genera en las condiciones de ocupación y
utilización de las parcelas afectadas (accesibilidad, seguridad, calidad
ambiental, etc.). La recuperación y reinversión de las valorizaciones del suelo
consiste en captar por parte del sector público las plusvalías generadas por la
acción pública en los precios del suelo y reciclarlas en la creación, operación
y mantenimiento de nuevas infraestructuras y servicios urbanos.
Planteos de este
tipo suelen despertar dudas y diversos cuestionamientos. Por ejemplo, por qué
no premiar la especulación inmobiliaria? Vale la pena aclarar que, aunque a
menudo se confunden los términos, no es lo mismo la especulación inmobiliaria
que el desarrollo inmobiliario. Por el contrario, podría decirse que son la
antítesis. Uno de los argumentos falaces que podemos encontrar en defensa de la
especulación inmobiliaria es que es una actividad de riesgo, y que el
capitalismo debería recompensar la toma de riesgos. Pero debemos diferenciar
muy cuidadosamente el riesgo productivo del riesgo no productivo. Construir un
edificio es riesgoso, y aún si la inversión termina no siendo rentable la
sociedad contará con un edificio más que puede ser usado. La especulación
inmobiliaria puede ser riesgosa, aunque generalmente no lo es, pero nunca es
una inversión productiva. Se gane o se pierda, nada de valor se crea.
Otro interrogante
que puede surgir es el siguiente: cuando se mejor la infraestructura y los
valores del suelo se incrementan, no se recupera esa valorización con el
impuesto inmobiliario?
En general, cabe
señalar que los avalúos fiscales que se usan para el cálculo del impuesto
inmobiliario están notablemente rezagados con respecto a las valuaciones de
mercado, pero además el impuesto inmobiliario, es en realidad la combinación de
dos impuestos, uno muy bueno y uno muy malo. William Vickrey, Premio Nobel de
Economía en 1996, señaló al respecto que “el impuesto a la propiedad
inmobiliaria es, económicamente hablando, la combinación de uno de los peores
impuestos - la parte que se deriva de las mejoras a un bien inmueble… - y uno
de los mejores - el impuesto a la tierra o al valor de un lugar… -. “ (Martim O. Smolka, Implementación de la
recuperación de plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy,
Cambridge, MA, 2013). El impuesto inmobiliario tiende a reducir la
construcción, mejora y mantenimiento de edificios, al encarecer los costos de
construcción, mientras que por otro lado recupera muy poco de la valorización
del suelo. Cabe recordar aquí que el impuesto al valor del suelo es el único
que no puede trasladarse, y que en vez de producir un aumento de su precio,
contribuye a que baje al forzar a un aumento de las cantidades ofertadas en el
mercado, ante la inconveniencia de mantener parcelas vacantes. En este sentido
es pertinente tener en cuenta que “un aumento del stock de vivienda hace que la
curva de oferta se desplace hacia la derecha, con lo cual se genera una
disminución en el precio”. En palabras del economista norteamericano Fred
Foldvary, “los economistas han conocido por más de 200 años que un impuesto
sobre la renta del suelo no cambia la renta del suelo. El impuesto reduce el
precio de compra del suelo, por lo que la carga recae sobre los propietarios de
la tierra… reemplazar los impuestos sobre los salarios con impuestos sobre la
renta del suelo aumentaría los salarios y disminuiría el valor del suelo,
haciendo que la vivienda sea mucho más asequible”.
La dispersión
urbana genera numerosos problemas; significa usos del suelo en tejidos
segregados, discontinuos y de baja densidad. Los desplazamientos peatonales y
en bicicleta se tornan inconvenientes o directamente imposibles por las grandes
distancias. El tránsito, que depende de muchas personas yendo y viviendo en la
misma dirección al mismo tiempo es típicamente ineficiente y produce
congestión. Prácticamente todas las actividades afuera de la vivienda requieren
desplazamientos en automóvil particular. El término “smart growth” (crecimiento
inteligente) fue acuñado en los 80s y 90s como una reacción frente a la
“dispersión urbana”. La noción consiste en que el desarrollo debería darse
donde ya existe infraestructura. La clave es el desarrollo de relleno, el
completamiento urbano.
Es importante
distinguir las diferencias entre las herramientas que gravan el desarrollo y
las construcciones y la recuperación y reinversión de la valorización del
suelo. En el primer caso, cuanto más intensivamente se aprovecha el suelo, más
usuarios se benefician de la infraestructura disponible, y los propietarios
pagan en función de la intensidad del desarrollo. En el segundo, se considera
que la infraestructura brinda la misma oportunidad a todas las parcelas de
suelo servido, independientemente de si ese suelo es desarrollado o no. Por lo
tanto los propietarios deben pagar en función del valor recibido que se
desprende de las inversiones o acciones públicas. Como hemos dicho, el impuesto
inmobiliario es difícil de caracterizar y de evaluar, porque combina en un
mismo impuesto estos dos tipos de tributos.
Cómo puede la
recuperación y reinversión de la valorización del suelo superar el “dilema de
la infraestructura”?
Debemos tener en
cuenta que los gravámenes a las construcciones se equiparan a un costo de
producción. Por lo tanto, si los costos de producción aumentan, disminuyen las
cantidades producidas (en este caso construídas) y aumentan los precios de la
construcción. Queremos reducir el desarrollo urbano en áreas con
infraestructura y hacer que se incremente su precio? Por supuesto que no. Un
impuesto a las mejoras se apropia de valor creado de manera privada, por el
genuino esfuerzo del propietario.
Castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.
A la inversa, la
recuperación y reinversión de la valorización del suelo es un tributo basado
precisamente en el valor del suelo. La oferta de suelo no se ve afectada por la
recuperación y reinversión de la valorización del suelo, el suelo no se produce.
La recuperación y reinversión de la valorización del suelo no implica un costo
de producción, sino un costo de propiedad.
Cuál es el
impacto del impuesto al valor del suelo en sus precios? A medida que los costos
de propiedad aumentan, disminuyen sus beneficios, y por lo tanto el precio del
suelo tiende a bajar. A diferencia del impuesto a las mejoras, el impuesto al
valor del suelo, no castiga a los constructores, futuros ocupantes y
consumidores.
Las respuestas
que los propietarios del suelo dan a estos dos tipos de tributos son
radicalmente diferentes. En primer lugar, van a tender a evitar los gravámenes
al desarrollo, disminuyendo la cantidad, la calidad y la superficie de nuevas
construcciones (o construyendo en áreas con menos impuestos a las mejoras) y
reduciendo el mantenimiento de edificios existentes.
En cambio, el
impuesto al valor del suelo no se puede evitar. La valorización dada por la
localización no está determinada por el propietario. El propietario no puede
mudar su parcela a una zona con menores impuestos. El suelo de alto valor va a
ser desarrollado, o bien su propietario deberá venderlo a alguien que lo
haga.
En un sistema de
recuperación y reinversión de la valorización del suelo los propietarios pagan
por los beneficios de la infraestructura en proporción a los beneficios que
reciben. Un sistema de esta naturaleza alienta el desarrollo del suelo de alto
valor. En vez de empujar el desarrollo hacia la periferia, lo promueve allí
donde hay transporte y otras infraestructuras. De esta manera, reduce la
dispersión urbana, previene la duplicación de infraestructura, disminuye los
costos per capita de la infraestructura y baja la carga tributaria.
En realidad
existen diversos instrumentos de recuperación de la valorización del suelo, y
no todos implican necesariamente la reinversión en infraestructura o servicios
urbanos.
Entre los más
importantes tenemos los siguientes:
-
Impuesto al valor del suelo libre de mejoras.
-
Contribución por mejoras.
-
Concesión onerosa del derecho de construcción, etc.
La clave consiste
en emplear en cada caso los incentivos correctos de acuerdo a la situación de
que se trate.
Veamos un ejemplo.
Los experimentos controlados son raros en las ciencias sociales. Cuando una
nueva política pública se implementa ocurren cambios. Pero la pregunta que
debemos hacernos es la siguiente: es la modificación en las políticas adoptadas
la causa responsable del cambio que se observa, o podría haber ocurrido de
todas maneras?
McKeesport,
Duquesne y Clairton son pueblos similares en la región de Pittsburgh. A
mediados de la década del 70, cada una de las plantas de acero de estos pueblos
había cerrado. La cantidad y el valor de los permisos de construcción declinó
en cada ciudad por varios años consecutivos. McKeesport adoptó en ese momento
un impuesto inmobiliario con dos tasas, menor para las construcciones y mayor
para el suelo. Los permisos de construcción aumentaron por 3 años consecutivos.
Pero, era esta la causa; no habría ocurrido de todas maneras, como consecuencia
de otros factores?
Como muestra el
gráfico, la diferencia estuvo en la política tributaria. Duquesne y Clairton
mantuvieron su tradicional impuesto inmobiliario. Allí los permisos de
construcción continuaron decayendo, mientras que se incrementaron
significativamente en McKeesport.
Duquesne y
Clairton advirtieron lo que estaba sucediendo en McKeesport, y adoptaron
defensivamente mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del
suelo. Poco tiempo después, confirmando la teoría, los permisos de construcción
comenzaron a aumentar en estas localidades también.
Aquí es
importante enfatizar un aspecto. Las 3 localidades mencionadas eran ciudades en
situaciones sumamente recesivas. Las reformas tributarias que se implementaron
no trajeron de vuelta las plantas siderúrgicas y los miles de empleos bien
pagos que esas industrias proveían. Pero este experimento muestra que, en
cualquier momento del ciclo económico en que esté una localidad, aún durante
una muy profunda recesión o depresión, la recuperación y reinversión de la
valorización del suelo puede ayudar a la economía local a operar en un nivel
más alto.
Se presentan en
este tema oportunidades y desafíos:
-
Oportunidad: las comunidades están generalmente ávidas de
financiamiento para infraestructuras. Pueden los gobiernos continuar cediendo
enormes cantidades de recursos en valorizaciones del suelo creadas por la
acción pública? La recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede
ayudar a que la financiación de la infraestructura sea autosustentable.
-
Oportunidad: las comunidades no pueden afrontar los costos de la
dispersión urbana. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo
reduce la dispersión urbana y por lo tanto minimiza sus daños ambientales y
fiscales.
-
Oportunidad: la recuperación y reinversión de la valorización del
suelo provee una solución a la paradoja de que “ninguna buena acción queda
impune”. Permite calibrar adecuadamente la correspondencia entre los objetivos
buscados y las herramientas efectivas implementadas, evitando que buenas
intenciones terminen siendo neutras, o más aún, “peor el remedio que la
enfermedad”.
-
Oportunidad: los gobiernos ya lo están haciendo. En general en nuestro
país el impuesto inmobiliario, recaudado por las provincias, grava tanto el
valor de las mejoras, creado por el propietario, como el valor del suelo,
acrecentado por la acción pública. Pasar gradualmente a un esquema que deje
exentas a las mejoras y grave sólo el suelo es un cambio que puede tener
profundos efectos positivos.
-
Desafío: generalmente no se comprende bien la diferencia entre gravar
las mejoras y gravar el suelo.
-
Desafío: frecuentemente no se interpreta correctamente el término
“captura de plusvalías”, o “recuperación de plusvalías”. A punto tal que las
Naciones Unidas han optado por evitar el término inglés “capture”, dado que
suena agresivo u hostil.
-
Desafío: algunos proyectos de infraestructura son financiados por
organismos nacionales (a veces con financiación internacional), mientras que el
principal instrumento tributario sobre el suelo es provincial, y las
regulaciones del uso del suelo y las edificaciones es generalmente competencia
municipal.
Veamos algunas
objeciones que pueden ser usuales:
-
Qué problema existe con el actual impuesto inmobiliario? El problema
es que funciona al revés. Castiga a las personas que proveen viviendas y
empleos, mientras que recompensa a las que retienen suelo de manera
especulativa o dejan edificios vacíos y deteriorados.
-
Por qué no eliminar entonces el impuesto inmobiliario? Parte del
impuesto inmobiliario, el que grava el suelo, hace retornar a la comunidad la
valorización del suelo que misma comunidad creó a través de la acción del
Estado. Permitir que valorizaciones creadas por la acción pública se conviertan
en ganancias inmerecidas alienta la especulación inmobiliaria, una actividad
parasitaria que sólo incrementa los valores del suelo y los alquileres y
destruye empleos.
-
Si la recuperación de la valorización del suelo es tan buena idea,
donde se implementa? Se implementa prácticamente en cada ocasión en que se
cobra el impuesto inmobiliario, pero; no es suficiente para lograr sus
objetivos, y es eclipsado por los impactos adversos de gravar el valor de las
mejoras, creado de manera privada por sus propietarios.
Además, el
lenguaje es importante. Cuando alguien dice: “podemos solucionar este problema
con un impuesto al valor del suelo”, lo que la mayoría escuchará es “un
impuesto…” y probablemente responda:
“Gracias, pero no necesitamos un nuevo impuesto!” (o algo probablemente mucho
menos amable). En cambio, si decimos “reducción universal de impuestos”, se
enfatiza que la alícuota del impuesto será reducida (idealmente eliminada) en
todos los edificios, y no solamente en aquellos de unos pocos favorecidos, como
es usual en muchos casos de reducción de alícuotas.
Los pasos en la
implementación de cualquier instrumento de recuperación y reinversión de la
valorización del suelo podrían ser:
-
Identificar las metas y objetivos clave:
Establecer una economía más
equitativa y sostenible.
Hacer que la financiación de la
infraestructura se autosustente.
Obtener una justa compensación
por parte de los beneficiarios de la infraestructura.
Integrar la construcción,
operación y mantenimiento de las infraestructuras con las políticas de uso del
suelo a los efectos de:
§ Reducir la dispersión urbana y
el impacto ambiental negativo.
§ Disminuir la congestión del
tráfico.
§ Evitar la duplicación
innecesaria de redes de infraestructura.
Maximizar
la asequibilidad de la vivienda y la generación de empleo.
-
Identificar la normativa a todo
nivel que permite o prohíbe la instrumentación de mecanismos de recuperación y
reinversión de la valorización del suelo.
-
Identificar actores sociales interesados y desarrollar estrategias y
campañas de divulgación adecuadas para cada grupo de interés: vivienda,
pobreza, empleo, desarrollo económico, ambiente, justicia social, etc..
-
Crear una coalición de organizaciones, comunidades y organismos
públicos.
-
Implementar una nueva actitud o enfoque de la creación de
infraestructuras; pasando de un viejo enfoque basado en una secuencia en la que
los estudios de ingeniería determinan la demanda y la mejor localización para
ubicar bienes y servicios públicos, luego se obtiene financiación nacional o
provincial, y finalmente se construye la infraestructura; a un nuevo enfoque,
en el que se comienza igual, se continúa calculando la valorización del suelo
que se produciría y los niveles de recuperación de tal valorización,
posteriormente evaluando los diferentes incentivos asociados con las
alternativas de financiación disponibles determinando cuales incentivos están
más alineados con los objetivos de la comunidad en términos de usos del suelo y
desarrollo urbano, y finalmente, establecer una coordinación entre los
diferentes niveles de gobierno para recuperar y reinvertir la valorización del
suelo que la infraestructura generará.
Finalmente, por
qué la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es tan
importante?
Se trata de una
fuente generalmente pasada por alto de financiación de las infraestructuras. Aquí
es importante enfatizar que CÓMO obtenemos fondos para financiar
infraestructura es tan importante como CUÁNTO recaudamos. Y además es una
excelente herramienta para integrar las políticas de infraestructuras y
servicios con las de uso del suelo.
En definitiva, la
recuperación y reinversión de la valorización del suelo:
-
Genera recaudación fiscal.
-
Crea incentivos correctos para los usos del suelo:
Desalienta la dispersión urbana.
Alienta la reinversión, y de
esta manera fomenta la creación de empleos y favorece la asequibilidad de la
vivienda.
Mejora la eficacia de las
regulaciones urbanísticas.
-
Hace que la carga tributaria sea más justa y equitativa
Los beneficiarios de la
infraestructura pagan en proporción a los beneficios recibidos.
La comunidad es más
equitativamente compensada por la creación de beneficios por la acción pública.
Reduce la presión tributaria
sobre la producción y sobre aquellos que no son beneficiados directamente.
Expreso
finalmente mi profundo agradecimiento a la Henry George School of Social
Science y al Profesor Rick Rybeck por los valiosos aportes recibidos en el
curso.
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