miércoles, 9 de diciembre de 2020

De códigos, planes y excepciones...

Por José Antonio Artusi
El Código de Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay data de fines del siglo pasado. Fue una de las pocas líneas de acción que se implementó como consecuencia de la elaboración del Plan Estratégico (PECU), que estuvo coordinada por Freddy Garay.
Desde su sanción ha sufrido innumerables reformas espasmódicas, verdaderos parches, y numerosas excepciones, que lo han desnaturalizado y convertido en una norma ineficiente y débil, agravado esto por el hecho de que el proceso de planificación se discontinuó, se retomó brevemente en la reformulación del 2010 y se discontinuó nuevamente, hasta hoy.
Digámoslo claramente, no puede haber código sin plan. Por eso es saludable que el año que viene se discuta un nuevo código, en el marco de una actualización del plan.
Pero mientras tanto, resulta imprescindible detener por completo las excepciones al cumplimiento de las disposiciones del Código de Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay. Si el año que viene se va a reformar íntegramente el COU hay que disponer una moratoria, basta de excepciones hasta tener nuevo código.
Y, ya que estamos , digamos que en el Código reformado hay que eliminar por completo la posibilidad de excepciones. Las normas están para cumplirse, y si no sirven se cambian, no es tan complicado. Es un absoluto disparate someter a los concejales a la disyuntiva de tener que decidir en qué casos se respeta y en qué casos no se respeta la norma que ellos mismos aprobaron.
Las excepciones reiteradas y permanentes generan varios problemas:
1) Erosionan el valor del código como norma de validez general y vulneran el principio de la igualdad ante la ley. Abren además una puerta peligrosa a futuros pedidos de excepciones que se van a intentar fundamentar en las anteriores. Si en un caso se otorgaron, con qué argumentos se negarán en otro?
Introducen un sistema de toma decisiones que es discrecional, probablemente arbitrario, y no sujeto a criterios objetivos explícitos.
2) Generan falta de estabilidad y previsibilidad en las reglas de juego; y por ende, aunque a priori no se vea claramente, atentan contra la posibilidad de alentar inversiones serias a largo plazo.
3) En muchos casos contribuyen elevar artificialmente los precios del suelo y a alimentar la especulación inmobiliaria, dado que generan expectativas indebidas sobre la valorización a futuro de los predios sujetos a posibles excepciones.
4) En otros casos fomentan la expansión urbana dispersa, desconectada, y de baja densidad, lo que generará problemas a futuro en términos de encarecimiento de las infraestructuras y la prestación de servicios, insostenibilidad ambiental, segregación residencial, etc.
5) Tornan inútil al COU como herramienta de planificación y de orientación del desarrollo urbano.
6) Dificultan la implementación de instrumentos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo generada por las acciones públicas. El Municipio “regala” alegremente plusvalías inmobiliarias que pueden y deben ser recuperadas, porque surgen a partir de obras, servicios o decisiones administrativas a cargo del Estado. Acá suena a ciencia ficción, pero en ciudades como Trenque Lauquen se hace, no hay justificación posible para el verdadero despilfarro de recursos públicos que subyace en el festival de excepciones, aunque no se vea.
Es hora de comenzar a verlo. Y de actuar en consecuencia. Una moratoria de excepciones quizás podría ser un primer buen paso en la dirección correcta.
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miércoles, 25 de noviembre de 2020

“100 Trenque Lauquen”


Por José Antonio Artusi

El Sábado 3 de Octubre de 1868, 9 días antes de asumir la Presidencia de la República, Sarmiento brindó un discurso en Chivilcoy. Allí pronunció esta frase: “Les prometo hacer 100 Chivilcoy en los seis años de mi gobierno y con tierra para cada padre de familia, con escuelas para sus hijos”. La expresión “100 Chivilcoy” utilizada como metáfora de un programa de gobierno, basado en la inmigración, la colonización, la transformación agraria, la ocupación efectiva del territorio nacional unido por líneas férreas y comunicado por el telégrafo, la fundación de nuevas ciudades en un esquema que equilibrara la macrocefalia porteña, la promoción de la agricultura, la industria y el comercio, la participación ciudadana centrada en la autonomía municipal, y la educación pública, laica, gratuita y obligatoria.

En aquel memorable discurso Sarmiento también expresó lo siguiente: “He aquí mi programa, y si el éxito corona mis esfuerzos, Chivilcoy tendrá su parte en ello, por haber sido el pionero, que ensayó con mejor espíritu la nueva Ley de Tierras, y ha demostrado que la pampa no está condenada, como se pretende, a dar exclusivamente pasto a los animales, sino que en pocos años, aquí, como en todo el territorio, ha de ser luego asiento de pueblos libres, trabajadores y felices”

Sabrina Ajmechet se pregunta: “¿Cómo era Chivilcoy? ¿Y qué significaba que su plan de gobierno fuera hacer cien lugares semejantes?”. Y responde: “En principio, Chivilcoy era una región triguera, a diferencia de amplios territorios de la pampa destinados a la ganadería. La producción agrícola permitía la organización de los chacreros, aquellos farmers que había conocido en Estados Unidos. Que no era solo un modelo de explotación económica, sino una forma de organización social y política. Por un lado, la división de las parcelas hacía posible una gran igualdad social. A esto, se le agregaba la existencia de un mercado, de una comunidad –con su iglesia, su banco, su comisaría, su pulpería, sus asociaciones intermedias y sus escuelas. Siguiendo la idea de Tocqueville de una ciudadanía que se construye a partir de la práctica cotidiana, Sarmiento concebía al municipio como la escuela de la democracia, el lugar en el que esta se aprendía y ejercitaba. La sociedad de mercado se unía a una población letrada, lo que tenía como consecuencia un crecimiento más equitativo. Las escuelas sumadas a las tierras para todos aseguraban cierta igualdad. Así,  lo que se producía era una transformación simultánea de las esferas social, económica, cultural y política. Esto llevaba a que la agricultura no fuera, entonces, una forma de organización económica, sino una apuesta por construir una sociedad y una democracia virtuosa”. (Ajmechet 2018).

Todos sabemos que Sarmiento lo quiso como nadie, que sabía cómo hacerlo, y que su programa se llevó a cabo a medias.

Pues bien, así como Sarmiento pudo decir “100 Chivilcoy” en el siglo XIX, nosotros necesitamos decir “100 Trenque Lauquen” en este momento. Le debo la expresión a Sebastián Welisiejko, ex Secretario de Integración Socio Urbana de la Nación, que la pronunció en una charla que compartió con Héctor Floriani sobre la marginalidad urbana. Qué quiero decir con “100 Trenque Lauquen”, la versión contemporánea del “100 Chivilcoy” sarmientino? Una metáfora de un nuevo programa de gobierno, emparentado con aquel, que tenga a la reforma urbana, al derecho a la ciudad y a la vivienda para todos, y al logro de territorios más equitativos y prósperos como uno de sus rasgos centrales.

Y por qué Trenque Lauquen? Porque esta ciudad bonaerense es un ejemplo exitoso de políticas públicas aplicadas consistentemente a lo largo de varios períodos de gobierno en procura de esos objetivos. Porque en un país como el nuestro el acceso al suelo y a la vivienda y la construcción de un hábitat más justo e integrador aparecen como asignaturas pendientes que no podemos soslayar si queremos realmente construir una sociedad democrática y desarrollada, en la que se hagan realidad los derechos y garantías consagrados en la Constitución y las leyes, en la que todos tengan realmente la oportunidad de desarrollar proyectos de vida en condiciones de libertad e igualdad.

Qué ha hecho Trenque Lauquen para que la utilicemos en esta metáfora? Ha puesto en marcha una serie de programas y proyectos que la colocan a la vanguardia en nuestro país en materia de recuperación y reinversión de la valorización inmobiliaria que se genera en el precio del suelo como consecuencia de acciones generadas desde el Estado, básicamente inversión en obras públicas de infraestructuras y equipamiento, pero también por efecto de las modificaciones en la normativa y las decisiones administrativas referidas a la posibilidad de urbanizar, subdividir, construir de acuerdo a ciertos indicadores urbanísticos, admitir determinados usos, etc. Y esa estrategia es clave a la hora de encontrar mecanismos eficaces y viables de financiar el desarrollo urbano, teniendo en cuenta el principio del reparto equitativo de las cargas y beneficios que éste supone. En un país con altísimos niveles de déficit habitacional, con un problema estructural para brindar a sus ciudadanos acceso al suelo urbanizado en condiciones dignas, con el enorme desafío por delante de integrar a la ciudad a más de 400 barrios populares y a la vez detener de manera permanente el problema de la marginalidad urbana; es menester recordar lo que Joan Clos nos dijera en Mendoza en 2007, que el desarrollo urbano genera más valor del que cuesta. El problema en quien se queda con esa diferencia de valor.     

Juan Duarte y Luis Baer consideran, en relación a la experiencia de Trenque Lauquen, que    “algunas iniciativas municipales han avanzado en la implementación de la recuperación de plusvalías, como es el caso que aquí se presenta, por lo que ameritan su estudio y difusión.  En primer lugar, porque constituyen experiencias y casos de referencia con cada vez mayor visibilidad para el resto de los municipios del país. En segundo lugar, porque ponen de manifiesto la necesidad de contar con Planes de Ordenamiento Territorial y legislación específica (a escala provincial y nacional) que incorporen la recuperación de plusvalías urbanas como una política pública necesaria para el desarrollo de las ciudades desde un criterio de equidad y eficiencia. En tercer lugar, porque constituye un caso concreto y verificable de mejoramiento de la capacidad municipal para obtener fondos genuinos, especialmente de tierra para el desarrollo urbano y la regulación de la oferta y los precios del suelo. Por último, porque contribuye a la reflexión sobre las posibilidades de replicabilidad en otros municipios pequeños y medianos, aún en contextos donde la normativa de nivel superior resulte poco favorable a la implementación de este tipo de instrumentos. En este marco, el caso de Trenque Lauquen constituye una experiencia que ofrece la posibilidad de pensar logros, dificultades y desafíos que conlleva la aplicación de la Contribución por Mejoras, como instrumento de recupero de una parte de la valorización inmobiliaria atribuible al accionar del Estado”.  (Duarte y Baer 2014) 

A la hora de evaluar la experiencia, los autores mencionados señalan que “uno de los aspectos positivos de la experiencia es que, a pesar de las limitaciones normativas existentes, un municipio pequeño/medio (43.000 habitantes) logró recuperar plusvalías de manera eficaz y sencilla. Contra el imaginario instituido en la gestión pública que suele desalentar este tipo de iniciativas, la recepción de la CM entre los actores locales, incluyendo a los propietarios y agentes inmobiliarios, fue asimismo muy favorable. Si bien la gama de hechos imponibles es amplia, la CM se aplicó principalmente para la aprobación de loteos en la periferia de la ciudad donde antes no estaban permitidos. Es decir, se aplicó mayormente en los casos con mayores incrementos de precios del suelo, esto es, en la rezonificación de usos del suelo de rural a urbano. La CM facilitó así la recuperación de importantes recursos para el desarrollo y el financiamiento urbano. Como consecuencia de la aplicación del instrumento, se generó un importante stock de tierra urbanizada y urbanizable de propiedad municipal (dominio público y privado), al mismo tiempo que se produjo una cantidad importante de terrenos de propiedad privada que permitieron incrementar la oferta de suelo urbanizado. También merece destacarse la combinación entre instrumentos tributarios y de política urbana que abrió la posibilidad de recuperar plusvalías ad-hoc, por ejemplo mediante la compra de tierra a precio rural (con algo de expectativa de valorización) previo a su rezonificación a uso urbano. Finalmente, no debe menospreciarse la función estratégica que cumple la adquisición de una gran cantidad de tierra urbana que puede utilizarse para la concreción de diversas políticas públicas, como la construcción de equipamiento y de viviendas de interés social. Al disponer de terrenos urbanizados, los recursos públicos nacionales y provinciales en diferentes programas de vivienda pueden ser volcados hacia la construcción de vivienda de mayor tamaño y mejor calidad.” Y podríamos agregar, mejor localizadas, evitando esa perversa tendencia tan común en nuestro país a partir de los programas federales de localizar conjuntos de viviendas de interés social en periferias suburbanas, desconectadas, segregadas, lejos de todo, contribuyendo así a generar un notable encarecimiento de la provisión de infraestructuras y la prestación de servicios, problemas de movilidad, segregación residencial, falta de equipamiento, e inconvenientes de todo tipo.  

En una charla organizada recientemente por la Fundación Alem el Intendente de Trenque Lauquen, Miguel Angel Fernández, además de reconocer que obviamente no están exentos de problemas y que todos los días surgen nuevos desafíos, mostró algunos de los valiosos logros que pueden exhibir, en una verdadera política de Estado que va desde  la Ordenanza de Círculo Cerrado de Viviendas hasta la Ordenanza del Fondo Municipal de Tierras y la Aprobación del Plan Director de Ampliación Urbana, entre otras normas y programas.    

En Trenque Lauquen no hay “barrios populares” (ese eufemismo que hemos acuñado para referirnos a las villas y asentamientos informales que evidencian el fracaso desde hace décadas para facilitar a todos el acceso al suelo urbanizado en condiciones adecuadas) ni “barrios cerrados” (ese eufemismo, casí un oxímoron, que hemos acuñado para referirnos a urbanizaciones que reniegan de la ciudad y constituyen ghettos para quienes pueden afrontar el costo de esta segregación voluntaria). Tampoco hay conjuntos de viviendas sociales ubicados en periferias carentes de vida urbana. En otro artículo nos hemos referido a estos 3 modelos como la “NO ciudad”, la expresión residencial y territorial de  una sociedad cada vez más desintegrada y desigual, cada vez más injusta e insegura, insalubre e insostenible.

Para volver a tener “ciudades” en el verdadero y pleno sentido del término, ámbitos físicos de la búsqueda en común de un futuro mejor, para lograr un hábitat que contribuya a construir ciudadanía, a promover la prosperidad, la justicia social y la convivencia pacífica y solidaria, Trenque Lauquen puede ser un espejo muy valioso en el que mirarnos.

Necesitamos 100 Trenque Lauquen.    

 

 

Referencias bibliográficas

Ajmechet, Sabrina. «El campo que Sarmiento soñó desde Chivilcoy.» www.perfil.com. 27 de Octubre de 2018. https://www.perfil.com/noticias/elobservador/el-campo-que-sarmiento-sono-desde-chivilcoy.phtml.

Duarte, Juan Ignacio, y Luis Baer. «Recuperación de plusvalías a través de la contribución por mejoras en Trenque Lauquen.» Instrumentos notables de políticas de suelo en América Latina. Martim O. Smolka y Fernanda Furtado, editores. 2014. https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/instrumentos-notables-politicas-de-suelo-america-latina-full_0.pdf (último acceso: 25 de Noviembre de 2020).

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viernes, 13 de noviembre de 2020

CONVERTIR A LA CASA DE URQUIZA EN EL “MUSEO Y CENTRO CULTURAL DE LA ORGANIZACIÓN NACIONAL”: UN SUEÑO POR EL QUE VALE LA PENA LUCHAR


Por José Antonio Artusi  

El Centro Cultural Urquiza ha tenido una excelente idea, convertir a la casona que mandara edificar Justo José de Urquiza frente a la Plaza Ramírez de Concepción del Uruguay en un Museo, al que proponen denominar “de la Organización Nacional”. Celebro fervientemente la iniciativa y propongo aquí, a título personal, algunos aportes al debate, con la intención de promover que la cuestión se instale fuertemente en la agenda pública de nuestra ciudad y adquiera progresivamente viabilidad.

El inmueble que nos ocupa, hoy destinado a oficinas de correo, se trata de un valiosísimo exponente del patrimonio histórico, urbanístico y arquitectónico uruguayense, con un enorme potencial para aportar a la revitalización del centro histórico de la ciudad y a su consolidación como un área jerarquizada de concentración de atractivos turísticos basados en la historia y la cultura, caracterizada por el indudable protagonismo del legado polifacético de Justo José de Urquiza; vinculado a la Organización Nacional, a la educación pública y laica, a la inmigración y la colonización agropecuaria, a la fundación de ciudades, al fomento del comercio y la industria, etc.. De más está decir que el Museo Municipal Andrés García y la Sala Evocativa de Malvinas podrían permanecer en el futuro complejo, incluso en mejores condiciones que en la actualidad.   

Se abre entonces una oportunidad que no debe ser desaprovechada. La legitimidad de las decisiones que se tomen debe estar alimentada y legitimada tanto por su encuadre en un proceso riguroso de planificación museológica y urbanística como en la más amplia participación ciudadana.

Al igual que el Mercado 3 de Febrero, la Casa de Urquiza no es una “isla”, forma parte inescindible del centro histórico de la ciudad, y debe por lo tanto aportar a su revitalización y mejora, integrándose de manera armoniosa con su entorno. Para ello hace falta primero tener un plan que establezca un diagnóstico, plantee objetivos y proponga estrategias. Cabe recordar en este sentido que en el último proceso de planificación que tuvo la ciudad, la reformulación del Plan Estratégico, hace ya 10 años, se propuso un proyecto identificado con el número 59 y denominado “Plan de Mejoramiento del Área Central”, incluyendo la renovación y puesta en valor de la peatonal y el distrito de protección histórica, entre otros ítems. A su vez, desde el punto de vista histórico y patrimonial, la casona integra un conjunto de lugares y edificios vinculados de manera directa con el accionar de Urquiza; junto al Colegio del Uruguay, su “heredero”, primer colegio laico del país; la Basílica de la Inmaculada Concepción donde descansan sus restos, la Plaza Ramírez, ámbito del Pronunciamiento del 1º de Mayo de 1851; etc. Queda claro entonces que el Museo y Centro Cultural propuesto podría contribuir a formar un circuito integrado por hitos que ayuden a valorar y comprender la actuación de Urquiza como un protagonista central de la Argentina del siglo XIX. Este circuito podría ser un interesante atractivo turístico pero también un valioso recurso educativo en todos los niveles, así como de apoyo a investigadores y divulgadores de nuestro acervo histórico.     

Cabe señalar que en el Plan Estratégico de Desarrollo de Concepción del Uruguay (Revisión 2010) se incorporó – en el marco del Eje 1 “Fortalecimiento de la Ciudadanía y la Equidad Social” – el Proyecto 8 “Centro Cultural Casa de Urquiza”, con el propósito de “desarrollar la Casa de Urquiza como un espacio referente de la actividad cultural e histórica de la ciudad”. La propuesta del Centro Cultural Urquiza, concretamente un museo, no es incompatible con este antecedente. En efecto, los museos modernos funcionan no sólo como repositorios de elementos de valor patrimonial y muestras permanentes sino también como verdadero centros culturales, en los que se desarrollan diversas actividades que combinan con sentido lúdico diferentes expresiones del arte y la cultura, de manera dinámica y atractiva tanto para residentes locales como para turistas, de todas las edades y procedencias.

De todas las alternativas institucionales para lograr el objetivo propuesto, la de propiciar la creación de un museo nacional parece la más indicada y conveniente. Por diversas razones, desde la disponibilidad de recursos hasta la obvia pertenencia a la esfera federal de un museo que va a estar consagrado a celebrar de manera central la Organización Nacional.

La oportunidad está. Hay que aprovecharla.


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viernes, 30 de octubre de 2020

TIERRA PARA VIVIR Y PARA TRABAJAR

Ni las usurpaciones ni la represión son el camino; hacen falta ideas y proyectos

José Antonio Artusi

Las tomas de tierras en áreas urbanas de nuestro país constituyen la manifestación visible de un problema estructural mucho más profundo: las dificultades o directamente la imposibilidad para acceder al suelo urbanizado por parte de sectores cada vez más amplios de nuestra sociedad, problema agravado a su vez por desequilibrios territoriales generados a partir de dinámicas económicas. Lo que no resuelven de manera eficaz ni el Estado ni el mercado lo resuelve, de la peor manera, la acción espontánea o inducida de familias desesperadas, en muchas ocasiones víctimas y rehenes de punteros políticos, organizaciones sociales y movimientos ávidos de utilizar las necesidades de los sectores más vulnerables de la población para satisfacer sus propios intereses.  

Este problema de larga data parece complejizarse y agravarse en esta coyuntura ante el surgimiento de una preocupante escalada de episodios de usurpaciones de tierras no sólo urbanas sino también rurales, privadas o fiscales, protagonizadas por dirigentes cercanos al oficialismo que esgrimen argumentos disparatados y sólo cercenan las posibilidades de entablar un debate serio y racional sobre la cuestión. Puede advertirse cierta inacción del gobierno nacional en ese sentido y la participación activa de movimientos políticos y sociales que les son afines, y aún de funcionarios públicos, por lo que la ciudadanía comienza a advertir que la inacción en este caso para prevenir o desalentar episodios de esta naturaleza sólo significa complicidad. En particular, las desafortunadas declaraciones del Sr. Presidente sobre el denominado “Proyecto Artigas” tampoco ayudan a clarificar la cuestión. Tal dislate no sólo es descabellado. También es reaccionario e irracional. Atrasa, política, económica, social, ambiental y tecnológicamente. Expresa un primitivismo clerical anti progresista que sólo puede significar frustración y decadencia.

La presencia efectiva del Estado para garantizar el goce de derechos constitucionales, entre ellos el de propiedad, es el reaseguro  para la paz social, y un requisito imprescindible de cualquier proceso que comience a dar soluciones justas y duraderas.

El gobierno nacional debe reaccionar con premura y claridad frente a esta problemática, evitando las señales erráticas y contradictorias que lamentablemente ha dado, condenando y evitando la utilización con fines espurios de las legítimas demandas de quienes no tienen posibilidad de acceder a una vivienda, pero a la vez poniendo en marcha un conjunto coherente de políticas públicas que apunten a la resolución paulatina del déficit habitacional; que comience precisamente por atender los requerimientos más urgentes y prioritarios.   

El acceso a la vivienda digna y adecuada constituye un derecho, inherente a la dignidad humana. Así lo legisla, además, el artículo 14 bis de la Constitución nacional incorporado en la reforma constitucional de 1957. A su vez, el derecho a la vivienda debe ser contemplado de manera integral y armónica junto a otros derechos económicos y sociales, en especial el derecho a un ambiente sano, equilibrado, y apto para el desarrollo humano, tal como lo dispone el artículo 41 a partir de la reforma de 1994.  

Sin una política nacional de vivienda y hábitat, armónicamente inserta en una estrategia de desarrollo sostenible y de equilibrio territorial, no habrá solución definitiva a los conflictos generados por las tomas de tierras, y las acciones represivas serán absolutamente ineficaces e insuficientes para abordar esta problemática. Desde hace décadas, la falta de acceso efectivo de manera universal a una vivienda digna, junto a la privación de otros derechos económicos y sociales, junto a la distribución cada vez más regresiva del ingreso- agravadas ahora por la pandemia y por las inadecuadas respuestas del gobierno nacional - han adquirido tal magnitud, ensanchando las brechas sociales, que ha generado una segregación social que afecta la convivencia pacífica entre los ciudadanos y corroe las bases mismas de la democracia republicana.

El Estado moderno debe ser un instrumento de realización y progreso para el pueblo y no un mero espectador de los movimientos del mercado o de los actores sociales. Debe cumplir un papel activo en la consecución de mejores condiciones de vida para sus habitantes, garantizando la efectiva igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, más allá del lugar y las circunstancias en las que le tocó nacer a cada uno. Esas condiciones de vida están afectadas de manera significativa por la calidad del hábitat. La vivienda precaria y su entorno generalmente degradado  constituyen un eslabón fundamental en el círculo vicioso de la reproducción social del hábitat de la pobreza. Por el contrario, cuando las condiciones habitacionales mejoran, las familias y las personas se posicionan gradualmente para ir aumentando su capacidad de acceder a otros derechos sociales en el campo de la educación, el trabajo, la salud, la seguridad, etc.   

Algunas cifras nos dan una idea de la enorme magnitud del problema que enfrentamos: Argentina tiene un déficit de vivienda de más de 4 millones de hogares, incluyendo un déficit cuantitativo de 1,3 millón de hogares y un déficit cualitativo de 2,7 millones de hogares. Este es el resultado de procesos complejos y de largo plazo, incluyendo una acción inadecuada del Estado, con proliferación y dispersión de organismos y programas, asignación de soluciones en forma discrecional y poco transparente, crecimiento de la irregularidad y escaso acceso al crédito. Nuestro país tiene 3 millones de hogares en situación de informalidad viviendo en áreas urbanas (Secretaría de Infraestructura Urbana, 2016). El 71% de las zonas de marginalidad se localizan en los 32 principales aglomerados urbanos del país (Informe Nacional Hábitat III, 2016). El RENABAP relevó más de 4.300 barrios populares (villas y asentamientos) en todo el territorio nacional (Registro Nacional de Barrios Populares, 2018).

En el Documento de Política Nacional Urbana publicado por el gobierno nacional en Diciembre de 2019 se señala con razón que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos.

Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental. Frente a este escenario, los gobiernos municipales y provinciales presentan un conjunto de retos dirigidos a abordar la fragmentación socio-espacial existente, mejorar la integración urbana y generar condiciones equitativas en el acceso al suelo y la vivienda. Los principales desafíos a enfrentar consisten en:

i) Integrar los asentamientos a la trama urbana;

ii) Reducir el déficit habitacional existente;

iii) Mejorar la provisión de servicios básicos y la accesibilidad, junto con la regularización dominial, el mejoramiento del hábitat y la vivienda;

iv) Facilitar una planificación urbana eficiente que promueva el uso racional y sostenible del suelo y la optimización de recursos;

v) Establecer instrumentos fiscales que regulen el acceso al suelo y vivienda;

vi) Establecer políticas, instrumentos y marcos normativos sobre la utilización y aprovechamiento de suelo vacante y el parque habitacional existente; y

vii) Desarrollar mecanismos jurídicos, administrativos y económicos que garanticen el acceso al mercado formal de alquileres.”

En este sentido debe rescatarse el valor del Documento de Política Nacional Urbana como marco orientador del diseño de las políticas públicas, y como un instrumento valioso para reafirmar la importancia de la dimensión espacial y territorial en el proceso de su formulación. Consideramos por ende que debería ser considerado como tal por la actual administración, más allá de haber sido elaborado durante la gestión del Presidente Macri.   

Los 3 primeros principios son particularmente relevantes para la cuestión que nos ocupa:

“I.-  Equidad en el acceso a la ciudad: Las ciudades equitativas son aquellas que, mediante un abordaje integral del hábitat, garantizan el acceso a vivienda, infraestructura, bienes y servicios urbanos, sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes.  

II.- Equilibrio territorial del sistema urbano y rural: Las relaciones funcionales sostenibles entre

las zonas urbanas y las rurales, así como la adopción de políticas que promuevan: la densificación de las ciudades; la conectividad territorial; la coordinación y cooperación administrativa; y el reconocimiento de la existencia de regiones con características geográficas y ambientales específicas, contribuyen a la cohesión y desarrollo territorial equilibrado.

III.- Integralidad en la lucha contra la pobreza y la desigualdad: Los asentamientos humanos demandan un enfoque integral entre las dimensiones económica, social, ambiental y espacial, este enfoque contribuye a la reducción de la desigualdad y la pobreza urbana y rural. Para lograrlo se requiere promover políticas e instrumentos que potencien la productividad, el emprendimiento y las oportunidades de empleo, de prosperidad y de mejores condiciones de vida.”

Con respecto a las propuestas que allí se indican, nos interesa especialmente enfatizar el valor de las siguientes:

-          “Eje temático A: Gestión integral, planificación urbana y ordenamiento territorial

Lineamiento 2: Re- equilibrar el territorio e incentivar la consolidación de un sistema de ciudades prósperas. Para lograr la integración de las zonas urbanas de manera eficiente y sostenible es necesario contar con un modelo territorial administrativamente equilibrado, basado en un sistema de ciudades policéntricas interconectadas funcionalmente y amables con sus entornos inmediatos.” Cabe señalar aquí la necesidad de contar con políticas específicas para las ciudades intermedias y pequeñas, en línea con la promoción de las economías regionales y la búsqueda de estrategias innovadoras de desarrollo en diversas zonas del interior del país. 

“Lineamiento 5:  Perfeccionar instrumentos de control y regulación del mercado de suelo urbano. Para llevar a cabo, eficiente y equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados, direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana.”

Los instrumentos que se detallan en este ítem aparecen como herramientas adecuadas para recuperar y reinvertir las valorizaciones del suelo que se generan como consecuencia de las acciones del Estado, financiando de esta manera el desarrollo urbano (bancos de tierras, sistemas de contribución por mejoras, captación y redistribución de plusvalías urbanas, etc.) y evitando a su vez la generalización de procesos de especulación inmobiliaria y de presencia de elevadas superficies de suelo vacante en áreas urbanas consolidadas.

-          “Eje temático D: Acceso al suelo urbano y equidad sociohabitacional

Lineamiento 10: promover la integración socio urbana.  Para promover la equidad socio-habitacional y el acceso al suelo urbano es fundamental garantizar el acceso a infraestructura y servicios urbanos, incentivar la integración de los asentamientos informales a través de la urbanización integral y promover mecanismos y alternativas de producción de hábitat social adecuadas a las características sociales, territoriales e identitarias de los mismos.”

El gobierno nacional no ha dado todavía señales claras acerca de las estrategias a adoptar para la implementación efectiva de los ambiciosos objetivos que se derivan de la ley 27.453 de 2018, que crea el régimen de regularización dominial para la integración socio urbana de las villas y asentamientos relevados en el marco del Renabap, incluyendo mecanismos adecuados de financiación. El reciente traspaso de la Secretaría de Integración Socio Urbana del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat al ámbito del Ministerio de Desarrollo Social da cuenta de la existencia de marchas y contramarchas en el gobierno, que deben dar paso a un rumbo claro, producto de amplios acuerdos  sociales y políticos, que permitan comenzar a instrumentar programas y proyectos que forzosamente excederán el mandato de la actual gestión, y que deberán tener continuidad en el tiempo.

Con respecto al Plan Nacional de Suelo Urbano puesto en marcha por la actual administración consideramos que contiene algunos objetivos loables y estrategias a priori razonables, aunque claramente insuficientes. Nos preocupa, entre otras cuestiones, la capacidad efectiva de incidencia que tendrá  en el diseño de las políticas públicas de suelo a todo nivel, nacional, local y provincial, en función de los recursos financieros con los que cuente y de la falta de herramientas normativas que lo tornen más eficaz. Alertamos en este sentido acerca del riesgo que se podría configurar por la discrecionalidad en la asistencia del gobierno nacional a favor de algunos municipios en detrimento de otros. Y recordamos la necesidad de avanzar en la sanción de una ley nacional de ordenamiento territorial que otorgue a provincias y municipios instrumentos concretos e innovadores de gestión del suelo, más allá de la autonomía de la que gozan por mandato constitucional. Deberían volver a analizarse los anteproyectos elaborados en el marco del Cofeplan, que podrían constituir un aporte indispensable para retomar un debate legislativo que avance en la sanción de una norma en esta materia.   

“Lineamiento 11: garantizar el acceso a la vivienda. Para responder a las necesidades habitacionales de los sectores más vulnerables de la población es imprescindible formular políticas, planes y programas diversificados, integrales y articulados de vivienda en los distintos niveles de gobierno.”

La batería de instrumentos que se propone en este lineamiento es muy amplia, desde una ley nacional de acceso a la vivienda, hasta la diversificación de estrategias y modalidades para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.

Cabe señalar que en el Informe de Gestión de la Secretaría de Vivienda del período 2015 – 2019 se incluye un diagnóstico del ecosistema de vivienda, algunas de cuyas consideraciones nos interesa mencionar: “El problema se concentra en los sectores más vulnerables, ya que el 60% del déficit corresponde a la población con menores ingresos. Tomando únicamente la demanda originada por el crecimiento vegetativo de la población, que es del 1%, deberíamos disponer de 200 mil soluciones al año para poder comenzar a impactar en alguna medida a reducir el déficit existente. A partir de la libre disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), se creó el sistema de los planes federales, a través de los cuales el Estado ha insistido en financiar toda la oferta directa del mercado de viviendas sociales, generando un Estado meramente constructor. En muchos casos, bajo un sistema discrecional, clientelar, poco transparente, ineficiente y sin priorizar a las familias beneficiarias. El modelo consistía en un sistema de transferencias a las provincias y municipios para el financiamiento de soluciones habitacionales, que carecía de criterios de identificación y de segmentación de la demanda y de un sistema de recupero, para garantizar la reinversión en futuras soluciones habitacionales. Asimismo, dichos proyectos no contemplaban los Estándares Mínimos de Calidad para la Vivienda de Interés Social, como la localización, la provisión de servicios e infraestructura básica y acceso a equipamiento social. Esto resultó en conjuntos urbanos construidos en la periferia, alejados de los servicios de educación, salud, transporte público y seguridad y primordialmente lejos de las fuentes de empleo, impactando directamente en la calidad de vida de los beneficiarios. Como complemento del FONAVI y de los planes federales, se creó en el 2012 el Programa de Crédito Argentino (PROCREAR). Dentro de su administración no había representantes de la política de vivienda, estando desvinculado de las iniciativas vigentes, lo que generó superposición de los recursos del Estado que atendían a públicos similares. Así encontramos políticas públicas que promovieron un crecimiento no planificado de las ciudades,

una inversión ineficiente de los recursos públicos y comunidades poco integradas e inclusivas, sin parámetros de solidaridad o equidad social sobre los sectores más vulnerables. Mientras tanto, el sector privado aportó soluciones para los sectores de mayores ingresos de la sociedad, siendo que no existían políticas que incentivaran la inversión del privado en sectores de  medios y bajos ingresos. Asimismo, las graves y sucesivas crisis económicas que ha tenido nuestro país provocaron el colapso de los créditos hipotecarios que debieron ser salvados para recomponer las prestaciones, y al mismo tiempo, se afectó a la inversión privada, a las empresas constructoras y a cualquier esquema de ahorro previo para compra de vivienda. Observamos la inexistencia de crédito hipotecario sostenible, como también de un mercado privado de capitales activo en el financiamiento de soluciones habitacionales con esquemas de ahorro o de repago que resulten previsibles y sostenibles para escalar la cantidad de soluciones.”

Con respecto a los créditos hipotecarios para vivienda se señala en el mencionado informe que “con el objetivo de abordar los problemas de fondo y enfrentar el déficit de viviendas que solo aumenta hace décadas, la recuperación del crédito hipotecario en nuestro país fue un aspecto fundamental. Sabemos que el crédito hipotecario es la mejor herramienta para fomentar el acceso a la vivienda de los sectores medios, tal como lo han hecho en el mundo y en muchos países de la región. Por ello, trabajamos con el objetivo de incorporar mayores recursos de la banca pública y privada expandir el crédito hipotecario en condiciones accesible para población de ingresos medios y medio bajos, en el marco de una política inclusiva y sustentable. Para esto a partir de 2016 pusimos en marcha el sistema UVA, modalidad que ha demostrado ser exitosa hace tiempo en países de la región como Colombia y Chile, de forma que el crédito hipotecario volvió a ser una opción para muchas familias que buscaban ser propietarios, como también para quienes querían ampliar su casa o mudarse a otra vivienda. El sistema de crédito UVA consiste en una unidad de cuenta que permite otorgar créditos hipotecarios con cuotas ajustables, de valor semejante a un alquiler, lo cual permitió que aproximadamente 150 mil familias accedan a su vivienda en base a su ahorro y sus posibilidades reales de pagar las cuotas hipotecarias. El impacto de la crisis de 2018 y la posterior inestabilidad en las variables de la economía tuvieron efecto sobre el valor nominal de las cuotas de los créditos hipotecarios UVA. Ante ello, el Gobierno Nacional en esta instancia, tomó las medidas para proteger y acompañar a las familias que hicieron un esfuerzo muy grande por poder acceder al crédito luego de décadas de inexistencia de esa posibilidad.” Lamentablemente es enorme el retroceso que se ha verificado en materia de créditos hipotecarios para viviendas, por lo que urge retomar la senda de la estabilidad macroeconómica y el establecimiento de reglas claras que permitan recuperar y afianzar esta herramienta.   

Finalmente, como en muchos otros campos de las políticas públicas no se advierte en el sector de vivienda y hábitat un rumbo claro y estrategias definidas. El Poder Ejecutivo nacional pero también el Congreso tienen en esta materia numerosas asignaturas pendientes. Nuestro país carece de una ley nacional de ordenamiento territorial, el sistema de vivienda y hábitat tiene problemas y déficits normativos y de gestión que han sido mencionados, numerosos programas y proyectos están amparados en meras resoluciones y decretos, y la articulación en general de las acciones entre los diferentes niveles de gobierno deja mucho que desear. Cobran valor especialmente por ello algunas iniciativas parlamentarias que han presentado legisladores de la Unión Cívica Radical y de Juntos por el Cambio (proyectos de ley nacional de acceso a la vivienda, de generación de suelo urbanizado en ciudades de menos de 300.00 habitantes, de promoción de la construcción de viviendas promovidas, de impuesto al valor del suelo libre de mejoras, etc.). Esos proyectos están básicamente dirigidos a facilitar el acceso al suelo con destino a vivienda. Pero no hay que descuidar la dimensión del trabajo remunerado. La política de vivienda debe incluir espacios para actividades económicas, dentro o fuera de las parcelas; espacios destinados a actividades productivas, comerciales, o de servicios. Huertas, talleres, oficinas, locales, espacios para tele trabajo, etc.. Por otro lado, hay un enorme potencial para generar riqueza y empleos genuinos en la agricultura urbana y periurbana. No se necesita usurpar ningún campo ni matar ninguna oveja. Existen numerosos predios fiscales que podrían destinarse a tal fin, en el marco de un plan serio. Los municipios, con ayuda de las provincias y de la Nación, podrían generar sus propios bancos de suelo, tanto para vivienda y hábitat como para actividades económicas. Y el suelo privado ocioso en áreas consolidadas debe movilizarse para fines útiles a través de los mecanismos propuestos en algunos de los proyectos mencionados.

Argentina necesita una verdadera política nacional urbana, que incluya el ordenamiento territorial, la vivienda y el hábitat. Las políticas habitacionales, tradicionalmente relegadas en el concierto de las políticas públicas, deben tener la jerarquía que corresponde, dado que pueden aportar de manera significativa al logro de una sociedad más justa, democrática y sostenible. Para ello hacen falta debates respetuosos y racionales, convocando de manera amplia a la participación de los actores sociales, económicos y políticos involucrados, como modo de búsqueda de acuerdos sólidos que permitan afianzar la legitimidad y la eficiencia de las estrategias que se implementen.


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viernes, 2 de octubre de 2020

Entre Ríos, una provincia que recauda mal y gasta cada vez peor…

Por José Antonio Artusi




El análisis de las ejecuciones del presupuesto de los últimos años, y del primer semestre del 2020, de la Provincia de Entre Ríos muestra a las claras dos cuestiones centrales, vinculadas entre sí, que deberemos abordar indefectiblemente si queremos sacarla de la situación de estancamiento en la que se encuentra desde hace algunos años, para encaminarla por la senda del desarrollo. Me refiero a dos tareas estratégicas que configuran verdaderas asignaturas pendientes que no debemos dilatar, una reforma tributaria (cómo recaudamos); y una reforma del Estado (cómo gastamos).

Recauda mal…

Comencemos por los recursos. Una de las primeras conclusiones, que no es novedad, obviamente, es la fuerte dependencia de recursos fiscales nacionales. En el mensaje que acompañó el proyecto de presupuesto 2020 se señaló que "si nos centramos en los Recursos del Tesoro, aproximadamente un 70% corresponde a Recursos de Origen Nacional y un 30% a los provenientes de la recaudación provincial, esto implica una gran influencia de la política económica nacional en las finanzas provinciales." Si miramos la ejecución presupuestaria del primer semestre vemos efectivamente que la recaudación provincial representa el 27,45% de los ingresos tributarios, y los de origen nacional el 72,55%.  

Vayamos entonces a la recaudación provincial. Cabe señalar que el problema no es sólo cuánto se recauda - o deja de recaudar - sino también cómo se recauda, o sea a través de qué tributos se incorporan recursos a las arcas públicas; dado que los diferentes impuestos no son neutros desde el punto de vista del impacto que ocasionan en el funcionamiento de la economía, vale decir que tienen diferentes efectos o consecuencias en el comportamiento de los agentes económicos, y por ende resultan más o menos adecuados para promover el desarrollo y distribuir recursos con equidad.

Un estudio del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos de 2015 consigna, en referencia a los impuestos provinciales, que “se distingue por su importancia el impuesto a los ingresos brutos que tiene una participación superior al 50% en la recaudación total, siguiéndole en orden de importancia el impuesto inmobiliario… El impuesto a los ingresos brutos - que se aplica sobre los ingresos de las empresas y comercios, los cuales crecen con la inflación - aumenta su importancia entre el 2005 y el 2010. Luego, en el año 2012 pierde preponderancia, retornando a su tasa de 50% de participación dentro de los impuestos provinciales, porque aumenta - por ajuste de parámetros – el impuesto inmobiliario. En general, el impuesto a los ingresos brutos es muy utilizado por los gobiernos provinciales porque su base imponible se va actualizando automáticamente, al ritmo de la inflación. En cambio, la base imponible del impuesto inmobiliario…, es decir los valores fiscales de los bienes, se determinan por ordenanza, por lo cual el proceso de actualización de estos impuestos suele ser antipopular y de mayor dificultad de implementación. En esta lógica, se produce un resultado perverso porque el impuesto inmobiliario, que - en teoría – ayudaría a la política de distribución del ingreso al establecer cierta proporcionalidad entre presión impositiva y riqueza acumulada, se ve desplazado por el impuesto a los ingresos brutos, que es más regresivo desde el punto de la distribución del ingreso y más distorsivo desde el punto de vista de los incentivos a la producción y a la productividad”, ya que, como se detalla al pié de página, este tributo “perjudica la distribución del ingreso porque recae sobre los consumidores sin discriminar por su nivel de ingreso, perjudica la producción porque impone un sobreprecio no productivo a los bienes y servicios intermedios, y perjudica a la productividad, porque castiga la división del trabajo al gravar con mayor intensidad las cadenas de valor más eslabonadas - con más cantidad de etapas intermedias – que, por tal, son las más especializadas” (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos, 2015).

Cabe acotar, en referencia a este estudio, y complementando los datos con respecto a la incidencia del impuesto a los ingresos brutos, que éste presenta una tendencia creciente, más allá de ligeras caídas coyunturales como la del 2012, como producto del leve repunte del impuesto inmobiliario generado por ajustes en la escala de valores. En efecto, ingresos brutos pasó de representar el 50% de los ingresos propios en 2005, a superar el 60% en todos los años de la serie 2015-2020, llegando a casi 64% en el primer semestre de este año.   

La Constitución de la Provincia de Entre Ríos establece, en su artículo 79, que “la Legislatura, al dictar las leyes de carácter tributario, propenderá a la eliminación paulatina de los impuestos que pesen sobre los artículos de primera necesidad, debiendo evolucionar hacia la adopción de un régimen impositivo basado en los impuestos directos y en los que recaigan sobre los artículos superfluos”. Sin embargo, la realidad dista muchísimo de parecerse a la evolución señalada como mandato por los constituyentes. La provincia tiene, al igual que sus hermanas de la Región Centro y del país en su conjunto, una matriz tributaria en la que predomina cada vez más un impuesto indirecto, regresivo y distorsivo como es el impuesto a los ingresos brutos.

En relación al impuesto inmobiliario, presente una tendencia ligeramente decreciente, desde un 20% en 2015, hasta sólo 16% de los ingresos tributarios propios en el primer semestre de este año.  

Cabe consignar que el impuesto inmobiliario consiste en realidad en una combinación de dos impuestos, uno que ha sido calificado con notable coincidencia por los economistas como el mejor, o sea el que grava el valor del suelo, y otro que se cuenta entre los peores, o sea el que grava el valor de las construcciones y mejoras. Del análisis de los datos precedentes puede inferirse razonablemente que, a contrapelo de la manda constitucional, existe en Entre Ríos un esquema impositivo basado en un gravamen directo, regresivo y distorsivo, como es el impuesto a los ingresos brutos, y que, por otro lado, es mucho lo que puede hacerse en pos de mejorar el desempeño del impuesto inmobiliario, que no cumple, ni en términos recaudatorios ni como herramienta de regulación del mercado de suelo y de ordenamiento territorial, los objetivos que podría cumplir como política pública.

Surge también con evidencia, en consecuencia, que este estado de cosas constituye un problema grave, que debe abordarse con la mayor premura posible, pues constituye una rémora para el sistema productivo, a la vez que dificulta la posibilidad de financiar el desarrollo urbano y facilitar el acceso al suelo dotado de infraestructuras y equipamientos, requisito sine qua non para avanzar en la disminución del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo. De lo que se desprende que es imperioso generar un debate informado y responsable acerca de la necesidad de una profunda reforma tributaria, que procure solucionar gradualmente los problemas mencionados. Una reforma tributaria no puede basarse en modificaciones a un único tributo, pues se trata de un sistema, en el que sus partes están conectadas íntimamente entre sí, y con otros sistemas económicos y sociales. Suponiendo que asumiéramos que la presión impositiva no admite posibilidades de incrementarse, no cabe otra posibilidad que modificar la matriz del sistema impositivo, modificando su diseño, en definitiva aumentando la incidencia de algunos y disminuyendo (o eliminando) la de otros, y mejorando los atributos fundamentales de aquellos sobre los que se quiere hacer descansar la mayor parte del nuevo esquema.

En definitiva, no se trata de decidir entre “más o menos impuestos”, sino de “peores o mejores impuestos”, y cómo éstos se articulan de la manera más armoniosa posible con otras herramientas de las políticas públicas.

… y gasta cada vez peor…

Partimos de una hipótesis, que puede corroborarse mirando la ejecución del primer semestre del 2020 y de años anteriores, así como otros indicadores estadísticos: el Estado entrerriano gasta mal, de manera ineficiente, no destina lo suficiente a inversiones que alienten el desarrollo y presta servicios básicos cada vez más deficitarios, que ocasionan sobrecostos a las familias y a las empresas, disminuyendo de esta manera el poder adquisitivo real de los entrerrianos y afectando la competitividad de nuestras sectores productivos.

El 15 de Enero de 2019 el diario porteño Ambito Financiero, haciéndose eco de un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal, señalaba que “a pesar de las fuertes limitaciones que tuvo en 2018 la mayoría de las provincias para sostener la obra pública con fondos propios, cinco distritos lograron destinar un importante volumen de recursos destinados a bienes de capital.” El mencionado estudio brinda un ranking, elaborado con la incidencia de los gastos de capital (donde figura la obra pública y otras inversiones en maquinaria y equipamiento) al tercer trimestre de 2018. Al tope de ese ranking aparece la provincia de San Juan, con 27,3% de sus gastos destinados a gastos de capital. Entre Ríos se encuentra en el último lugar, con sólo 5,5%. Sin embargo, si se observa y analiza la ejecución presupuestaria al 31 de Diciembre de 2018 la situación es aún peor, pues la incidencia de los gastos de capital en los gastos totales se redujo al 4,88% . Y estas cifras forman parte de una tendencia preocupante, que muestra una reducción constante de la incidencia del rubro construcciones y del rubro maquinaria y equipos en el total de gastos, tendencia que se profundiza aún más si analizamos la ejecución del año pasado y del primer semestre del 2020. Esta tendencia va unida a la sistemática subejecución de estas partidas, vale decir que se termina ejecutando muchísimo menos de lo que se establece cuando se aprueba la ley de presupuesto.

En maquinaria y equipos, la incidencia de esta partida en el total de gastos viene reduciéndose sistemáticamente desde 2015, llegando a representar, sólo el 0.10% de los gastos totales en el primer semestre de este año. A su vez, considerando la crónica subejecución de esta partida, proyectando los resultados del primer semestre, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 13,13% de lo presupuestado.

En construcciones, la incidencia de esta partida en el total de gastos, al igual que la anterior, viene disminuyendo desde 2015, representando en la proyección de este año menos de la mitad del porcentaje del 2015, sólo el 1,93% del total de gastos. Proyectando la ejecución del primer semestre, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 23,70% del total presupuestado.

La contracara de este descenso en la incidencia de los gastos de capital - de 9,31% en 2015 a 4.88% en 2019 - es obviamente el aumento de la participación de los gastos corrientes que representaban el 90,69% en 2015 y llegan al 96,78% en el primer semestre de este año.

Estos datos muestran una coincidencia con las tendencias que muestra, sobre bases metodológicas diferentes, un estudio recientemente publicado por la Cámara Argentina de la Construcción. Allí se señala que “la obra pública en la Provincia ha tenido un proceso de reducción paulatina y continua alcanzando niveles relativamente bajos, comparativamente con años anteriores. En el 2012 por ejemplo, la ejecución de obra pública superó los $16.000 millones, mientras que el ejecutado del 2019 fue de $ 5.800 millones, lo que implica una tercera parte de lo ejecutado otrora. También podemos analizar que la baja es constante, dado que la línea de tendencia marca que de la serie expuesta, existe una tendencia a reducir $ 1.131 millones la ejecución de obra pública año tras año. Se remarca además que el porcentaje de ejecución de lo presupuestado ronda el 40% en promedio…”.

También podemos leer en el informe de la CAC que “la evolución de la inversión en vivienda de la provincia viene sufriendo una reducción paulatina que ronda los $ 240.000.000 cada año en promedio. En el año 2009 la inversión ejecutada en Viviendas alcanzó los $ 4.293.000.000, mientras que en 2019 apenas alcanzó los $ 1.003.000.000, representando solamente el 23% del valor invertido 10 años atrás.” Cabe consignar que en este estudio se brindan valores de precios actualizados “expresados todos a moneda homogénea a precios de Enero 2020”.

El mencionado informe también analiza la inversión en vivienda en relación a la cantidad de unidades de vivienda existentes en la provincia y en relación a la población; en tal sentido se consigna que “en 2009 se invirtieron en viviendas del IAPV $ 12.180 por cada vivienda existente, mientras que una década después en 2019 esa inversión de vivienda por habitante fue de $ 2.110, lo que significa una caída en la inversión de casi 6 veces. Un análisis equivalente se puede hacer si tenemos en cuenta la inversión en vivienda por habitante cuando en 2009 se ejecutaron viviendas a una inversión de $ 3.499 por habitante, mientras que 10 años después sólo se destinaron $ 761 por habitante”.               

 En definitiva, tenemos una provincia que no recibe suficientes inversiones privadas ni públicas, lo que lleva a que calificarla como “estancada” ya parezca insuficiente. Pero, por otro lado, ese aumento de la incidencia de los gastos corrientes (personal, funcionamiento, etc.) tampoco ha redundado en una mejora de los servicios básicos que debe prestar el Estado. Por el contrario, aunque los fríos números del Presupuesto no lo muestran con tanta claridad por sí solos, es evidente que tenemos servicios de educación, salud, seguridad, etc., cada vez más deficitarios, lo que lleva a buena parte de nuestra sociedad a buscar en el sector privado las respuestas que debería dar en muchos casos el Estado.

Queda claro que se trata no tanto de recaudar y gastar más, sino de recaudar y gastar mejor. Tenemos, en definitiva, uniendo las dos asignaturas pendientes que hemos comentado, un Estado que asfixia a los entrerrianos con impuestos distorsivos y regresivos, y que por otra parte no brinda a la sociedad ni las inversiones en infraestructura necesarias para desarrollarnos ni los servicios esenciales que una sociedad democrática, integrada y moderna necesita para mejorar la calidad de vida sus habitantes.

Entre Ríos necesita profundas reformas que la encaminen por la senda del progreso y el desarrollo sostenible. Haríamos bien, todos, en no rehuir ese imprescindible debate; buscando más soluciones que culpables. La pandemia y la crisis derivada de las medidas para enfrentarla en todo caso sólo han hecho más evidentes una serie de problemas estructurales que vienen de mucho antes. El desafío es tomar esta crisis como oportunidad para reconocer las causas de esos problemas y avanzar sin demagogia en el logro de amplios acuerdos para comenzar a solucionarlos. Pretender que podemos seguir así, postergando indefinidamente las soluciones de fondo, sólo profundizarán el atraso y la pérdida de oportunidades.-

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miércoles, 24 de junio de 2020

Recuperación y reinversión de la valorización del suelo para la prosperidad, la sostenibilidad y la equidad


Adaptación del material del curso a distancia de la Henry George School of Social Science dictado por Rick Rybeck (“Land value return and recycling for prosperity, sustainability and equity”) en Mayo / Junio de 2020.

Adaptación y traducción: José Antonio Artusi

Esta semana terminé un excelente curso de la Escuela de Ciencias Sociales Henry George de Nueva York, dictado por Rick Rybeck, sobre el tema mencionado en el título de este artículo.
Me propongo aquí volcar una síntesis de los principales contenidos del curso, así como algunas reflexiones propias al respecto, dado que considero que se trata de una cuestión clave para encontrar respuestas efectivas al dilema de cómo lograr ciudades y territorios más prósperos, sostenibles y equitativos. He incorporado obviamente adaptaciones derivadas de la necesidad de emplear conceptos o herramientas que sean aplicables y de especial interés en la República Argentina. He sumado también referencias bibliográficas que no pertenecen al curso, pero entiendo contribuyen a entender mejor algunos conceptos básicos.
Algunas preguntas introductorias nos permiten darnos una idea de la pertinencia de introducir este tema en el debate, que debería alimentar el diseño de políticas públicas:
Nuestra comunidad necesita más empleos y viviendas dignas y asequibles?
Se necesita más infraestructura que sirva para reducir la congestión de tráfico y mejorar la movilidad, para proteger el ambiente y reducir la expansión urbana desmedida, y para el promover el desarrollo económico por parte del sector privado y la creación de valor?
Se necesita más y mejor (en el sentido de más equitativo reparto de las cargas y beneficios) financiamiento para construir, operar y mantener infraestructuras de servicios urbanos?
Si la respuesta es positiva, como suponemos, y como trataremos de mostrar, la recuperación y la reinversión de la valorización del suelo debería ser un tema al que le prestemos una especial atención.
Tenemos en nuestro país, a todo nivel – nacional, provincial y municipal – esquemas tributarios que contienen incentivos para que los actores económicos se “comporten mal”, en términos de eficiencia económica y de impacto en la equidad social. En general, se “castiga” a las personas con impuestos más altos cuando construyen o mejoran un edificio, mientras que se las “premia” con impuestos más bajos cuando dejan que un edificio se deteriore sin uso o cuando dejan parcelas de suelo vacante en áreas consolidadas con servicios.
Es imperioso comenzar por analizar la relación entre la movilidad y el transporte y los usos del suelo, dado que nos muestra lo que podríamos denominar “el dilema de la infraestructura”.
En qué consiste este dilema? Las facilidades de movilidad que proveen las infraestructuras de transporte – una autopista que comunica un centro urbano donde hay fuentes de trabajo con un área residencial periférica, por ejemplo – generan oportunidades de crecimiento, precisamente hacia esas áreas que la autopista “acerca” al centro en términos de tiempos de traslado. Supongamos una situación en la que el aumento de los precios del suelo en el centro o en áreas cercanas y linderas al mismo impide el crecimiento. Por lo tanto se generan desarrollos residenciales en áreas más periféricas no contiguas, donde al principio el suelo es más barato. Pero al construirse las infraestructuras que acercan esa periferia al centro aquí también los precios del suelo se disparan, y por lo tanto se genera una nueva demanda para desarrollar áreas más periféricas aún, y el ciclo comienza nuevamente.
En definitiva el “dilema de la infraestructura” plantea que:
-          Las comunidades crean infraestructura para facilitar el desarrollo urbano.
-          La infraestructura “infla” el precio del suelo bien servido.
-          Los precios más altos del suelo empujan a desarrollar suelo más barato, pero más alejado, y así sucesivamente.
-          Las comunidades van detrás de los nuevos desarrollos con más infraestructura, pero nunca alcanza.        
-          La dispersión resultante deteriora el ambiente, crea una enorme dependencia del automóvil particular y congestión de tráfico, y tensiona los presupuestos públicos por la duplicación de infraestructura en áreas de baja densidad.
El resultado de este fenómeno en los Estados Unidos se traduce en expansiones urbanas como las que se pueden observar en las siguientes imágenes:


En nuestro país el Programa Argentina Urbana ha mostrado con claridad la constante evolución de las ciudades argentinas hacia patrones de crecimiento disperso de baja densidad. Tal como se sostiene en la Introducción del Plan Estratégico Territorial en su Avance de 2018, “el crecimiento de las ciudades argentinas fue desordenado, caracterizado en general por bajas densidades, donde la expansión física de la mancha urbana cuatriplicó el crecimiento poblacional. Si bien las ciudades argentinas se caracterizan por una buena dotación de servicios de saneamiento en relación a las ciudades de la Región, el patrón de urbanización actual, está generando problemas como del avance de la mancha urbana sobre tierras productivas o ambientalmente frágiles, la exposición a amenazas y la posibilidad de ocurrencia de desastres, un alto costo de la urbanización, que se traduce en deseconomías urbanas con mayores costos logísticos y tiempos de traslado, congestión, ineficiencia en la infraestructura por obsolescencia y escasez por lo contrario, subutilizada y ociosa, además problemas de marginalidad y segregación socioespacial.”
En este informe se consigna que “el estudio de los casos permitió observar que, en términos generales, la población aumentó un 39 %, mientras que la superficie de la mancha creció un 116 %. Ello implica que el consumo de suelo urbano por habitante se incrementó un 44 % entre 1991 y 2010. Al mismo tiempo, la densidad de ocupación del suelo se redujo en un 32 %, determinando un aumento del consumo promedio de suelo por habitante de 74 m2”.
Por otro lado, “con relación a los servicios básicos prestados, es de destacar que la expansión de la mancha urbana no fue acompañada por la expansión de la red de servicios, ya que en todos los casos podemos observar que el área central tiene mejor cobertura de servicios que la periferia… En suma, el estudio demuestra que la dinámica de crecimiento de las ciudades argentinas responde a un patrón de expansión de baja densidad, con alto consumo de suelo por habitante, que resulta altamente ineficiente en términos del aprovechamiento de la infraestructura y en términos de sustentabilidad.”
Uno de los problemas de tener ciudades cada vez menos densas es que se encarece enormemente el costo de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de infraestructura que son necesarias para prestar servicios urbanos, en prácticamente todas las áreas; agua y saneamiento, vialidad, transporte, gestión de residuos, energía, etc..
Se produce en muchos casos una suerte de paradoja, que podríamos expresar diciendo que “ninguna buena acción queda sin castigo”. O sea, las buenas intenciones no bastan; es imperioso reflexionar de manera muy profunda acerca del resultado efectivo que tendrán nuestras acciones en la realidad. Al respecto, una anécdota de Winston Churchill es sumamente ilustrativa.
En un discurso en 1909, Churchill dijo lo siguiente: “Hace algunos años, en Londres, había un peaje en un puente que cruzaba el Támesis, y todos los trabajadores que vivían en el lado sur del río tenían que pagar un peaje diario de un penique por ir y volver de su trabajo. El espectáculo de estas personas pobres, por lo tanto, multados en una proporción tan grande de sus ingresos ofendió a la conciencia pública, y la agitación se puso de pie, las autoridades municipales se despertaron, y a costa de los contribuyentes, se liberó el puente y el peaje se eliminó. ¡Todas esas personas que usaron el puente se ahorraron seis peniques por semana, pero en muy poco tiempo se descubrió que los alquileres en el lado sur del río habían aumentado aproximadamente seis peniques por semana, o sea la cantidad del peaje que se había eliminado! Y un amigo mío me dijo el otro día que, en la parroquia de Southwark, personas de caridad regalaban unas 350 libras al año en pan en relación con una de las iglesias. Como consecuencia de esta organización benéfica, ¡la competencia por casas pequeñas y viviendas de una habitación es tan grande que los alquileres son considerablemente más altos en esa parroquia! Todo vuelve a la tierra, y el propietario de la tierra puede absorber una parte de casi todos los beneficios públicos y privados…”
En el ejemplo de Churchill los trabajadores que eran inquilinos no mejoraron su situación después de que se eliminara el peaje, a los sumo quedaron en una situación neutra. Y, más aún, aquellos que no utilizaran el puente diariamente pudieron quedar en una situación peor, pues sus ingresos habrían permanecido iguales pero deberían afrontar mayores costos para alquilar sus viviendas. Lo que Churchill muestra en un caso concreto es una demostración clarísima del principio teórico que señala que el precio del suelo, factor clave en el precio de los alquileres, se forma por el lado de la demanda, absorbiendo la oferta todo lo que la demanda esté dispuesta a ofrecer. Vale decir que el suelo tiene una curva de oferta que es en realidad una recta vertical; determinando las cantidades, y siendo la demanda la que determina los precios. Ya Adam Smith se había percatado de esto, y en tal sentido expresó que “la renta no guarda proporcionalidad con lo que el propietario haya invertido en mejoras (…) sino con lo que el campesino pueda pagarle” (Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro I, Capítulo II).
Vale decir que en este caso el subsidio que la comunidad londinense pretendió otorgar a los trabajadores al liberarlos del pago del peaje, y absorbiendo ese costo con recursos públicos,  terminó siendo un subsidio a los propietarios del suelo. Y ello por no haberse utilizado  precisamente instrumentos de recuperación de esa valorización adicional que tal medida había causado en los precios del suelo, y por ende en el valor de las locaciones urbanas. 
El viejo ejemplo de Churchill ha sido luego constatado en estudios aplicados a otras realidades: “…un aumento en el ingreso de los hogares desplaza la curva de demanda hacia afuera. Como la oferta es fija, debido a que el stock de vivienda también es fijo, este movimiento se refleja en un aumento de los precios…”. Esta advertencia es particularmente relevante en el caso del debate que se está originando – sobre todo en Estados Unidos – a propósito de las alternativas de financiación de un ingreso básico universal, y fundamentan los argumentos de aquellos que sostienen que debería combinarse con instrumentos tributarios que graven la renta del suelo y que por lo tanto impidan que el mayor poder adquisitivo de las personas de menores ingresos se traslade a los precios de las locaciones urbanas.
En líneas generales, puede ser muy frecuente que con el ánimo de favorecer a comunidades de bajos ingresos se piense en proveer o mejorar escuelas, brindar mejores condiciones de seguridad, o facilitar el acceso a empleos y servicios educativos, por ejemplo a través de mejores calles o sistemas de transporte público. Si se logran cualquiera de esas mejoras, los precios del suelo subirán, los alquileres subirán, y los supuestos beneficiarios podrían verse obligados a abandonar esas áreas, en un proceso usualmente denominado gentrificación. Recursos públicos obtenidos a través de la tributación terminan en ese caso enriqueciendo a los dueños del suelo, que por lo general no son pobres. En cualquier caso, más allá de la condición socio-económica de los propietarios del suelo, se habría configurado un  enriquecimiento sin justa causa. Sin mover un dedo, sin hacer nada, merced al impacto de la utilización de fondos públicos de todos los contribuyentes, algunos tendrían un patrimonio sustancialmente mayor al que tenían antes de las mejoras que la inversión de tales fondos supuso.
Esto nos lleva a analizar la cuestión de la especulación inmobiliaria, que podríamos definirla simplemente como la práctica consistente en comprar suelo y no utilizarlo sino retenerlo especulativamente a la espera de una futura apreciación. Debe quedar en claro en este sentido que la especulación inmobiliaria, o más propiamente dicho la especulación con el suelo, no crea absolutamente ningún valor. Por el contrario, la especulación con el suelo sí produce:
-          Escasez artificial de suelo desarrollable (especialmente en ubicaciones privilegiadas).
-          Incrementos en los precios del suelo (particularmente en ubicaciones privilegiadas).
-          Dispersión urbana desmedida.
-          Períodos de auge y posterior estallido de burbujas inmobiliarias que causan dificultades para la mayoría de la sociedad.
Es muy importante, por lo tanto, resaltar que la capacidad de los propietarios para apropiarse de valorizaciones del suelo creadas públicamente es el combustible para la especulación inmobiliaria.             
Llegamos de esta manera a este esquema que muestra las consecuencias de la valorización del suelo:


1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Nótese que estos impuestos gravan primordialmente el trabajo y el capital. Los propietarios del suelo en localizaciones privilegiadas contribuyen menos que otros porque buena parte de sus impuestos se transfieren a los consumidores.   
2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.
3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 
4.- Recuperación de la valorización del suelo: el impuesto inmobiliario, que grava tanto el suelo como las mejoras, y otros impuestos y tasas, recuperan sólo una pequeña parte de tal valorización.
5.- La mayor parte de la valorización del suelo creada por la acción pública son ganancias inmerecidas para los propietarios de localizaciones privilegiadas, que cargan mayores costos a los inquilinos por acceder a bienes públicos y servicios. Nótese que los inquilinos de alguna manera pagan dos veces por los servicios públicos, a través de los impuestos y a través de la renta del suelo.
Pero este estado de cosas puede – y debe – reformarse. Pasaríamos así a este esquema alternativo, en el que vemos las consecuencias de la recuperación y la reinversión de las valorizaciones del suelo, en procura de equidad y sostenibilidad.


1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Pero en este caso, a diferencia del anterior, los propietarios de suelo en sitios privilegiados contribuyen mucho más que antes (a través de instrumentos de recuperación de las valorizaciones o plusvalías, siendo el más importante el impuesto al valor del suelo libre de mejoras). A su vez, los impuestos al trabajo y al capital pueden ser reducidos como resultado de la mayor recaudación del impuesto al suelo, sin afectar la recaudación fiscal.
2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.   
3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 
4.- Instrumentos más robustos y eficaces que el actual impuesto inmobiliario permiten recuperar para el fisco más valorización del suelo creada públicamente, y adicionalmente los impuestos que gravan las mejoras o construcciones pueden ser reducidos (o idealmente eliminados).  
5.- La reducción de las ganancias inmerecidas de los propietarios del suelo reducen su precio, y por ende el de los alquileres. La reducción (o eliminación) de impuestos que graven las construcciones las hace más asequibles, por lo que los inquilinos consiguen más valor por el alquiler que pagan, y se fomenta a su vez la construcción de viviendas y todo tipo de edificios, por una doble vía, alentando la ocupación de parcelas en desuso, y abaratando los costos de construcción.
De modo tal que podríamos concluir en que cuando la infraestructura está bien diseñada y bien ejecutada, infla los precios del suelo circundante, que se ve beneficiado por la influencia que tal infraestructura genera en las condiciones de ocupación y utilización de las parcelas afectadas (accesibilidad, seguridad, calidad ambiental, etc.). La recuperación y reinversión de las valorizaciones del suelo consiste en captar por parte del sector público las plusvalías generadas por la acción pública en los precios del suelo y reciclarlas en la creación, operación y mantenimiento de nuevas infraestructuras y servicios urbanos.
Planteos de este tipo suelen despertar dudas y diversos cuestionamientos. Por ejemplo, por qué no premiar la especulación inmobiliaria? Vale la pena aclarar que, aunque a menudo se confunden los términos, no es lo mismo la especulación inmobiliaria que el desarrollo inmobiliario. Por el contrario, podría decirse que son la antítesis. Uno de los argumentos falaces que podemos encontrar en defensa de la especulación inmobiliaria es que es una actividad de riesgo, y que el capitalismo debería recompensar la toma de riesgos. Pero debemos diferenciar muy cuidadosamente el riesgo productivo del riesgo no productivo. Construir un edificio es riesgoso, y aún si la inversión termina no siendo rentable la sociedad contará con un edificio más que puede ser usado. La especulación inmobiliaria puede ser riesgosa, aunque generalmente no lo es, pero nunca es una inversión productiva. Se gane o se pierda, nada de valor se crea.
Otro interrogante que puede surgir es el siguiente: cuando se mejor la infraestructura y los valores del suelo se incrementan, no se recupera esa valorización con el impuesto inmobiliario?    
En general, cabe señalar que los avalúos fiscales que se usan para el cálculo del impuesto inmobiliario están notablemente rezagados con respecto a las valuaciones de mercado, pero además el impuesto inmobiliario, es en realidad la combinación de dos impuestos, uno muy bueno y uno muy malo. William Vickrey, Premio Nobel de Economía en 1996, señaló al respecto que “el impuesto a la propiedad inmobiliaria es, económicamente hablando, la combinación de uno de los peores impuestos - la parte que se deriva de las mejoras a un bien inmueble… - y uno de los mejores - el impuesto a la tierra o al valor de un lugar… -. “  (Martim O. Smolka, Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA, 2013). El impuesto inmobiliario tiende a reducir la construcción, mejora y mantenimiento de edificios, al encarecer los costos de construcción, mientras que por otro lado recupera muy poco de la valorización del suelo. Cabe recordar aquí que el impuesto al valor del suelo es el único que no puede trasladarse, y que en vez de producir un aumento de su precio, contribuye a que baje al forzar a un aumento de las cantidades ofertadas en el mercado, ante la inconveniencia de mantener parcelas vacantes. En este sentido es pertinente tener en cuenta que “un aumento del stock de vivienda hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha, con lo cual se genera una disminución en el precio”. En palabras del economista norteamericano Fred Foldvary, “los economistas han conocido por más de 200 años que un impuesto sobre la renta del suelo no cambia la renta del suelo. El impuesto reduce el precio de compra del suelo, por lo que la carga recae sobre los propietarios de la tierra… reemplazar los impuestos sobre los salarios con impuestos sobre la renta del suelo aumentaría los salarios y disminuiría el valor del suelo, haciendo que la vivienda sea mucho más asequible”.
La dispersión urbana genera numerosos problemas; significa usos del suelo en tejidos segregados, discontinuos y de baja densidad. Los desplazamientos peatonales y en bicicleta se tornan inconvenientes o directamente imposibles por las grandes distancias. El tránsito, que depende de muchas personas yendo y viviendo en la misma dirección al mismo tiempo es típicamente ineficiente y produce congestión. Prácticamente todas las actividades afuera de la vivienda requieren desplazamientos en automóvil particular. El término “smart growth” (crecimiento inteligente) fue acuñado en los 80s y 90s como una reacción frente a la “dispersión urbana”. La noción consiste en que el desarrollo debería darse donde ya existe infraestructura. La clave es el desarrollo de relleno, el completamiento urbano.
Es importante distinguir las diferencias entre las herramientas que gravan el desarrollo y las construcciones y la recuperación y reinversión de la valorización del suelo. En el primer caso, cuanto más intensivamente se aprovecha el suelo, más usuarios se benefician de la infraestructura disponible, y los propietarios pagan en función de la intensidad del desarrollo. En el segundo, se considera que la infraestructura brinda la misma oportunidad a todas las parcelas de suelo servido, independientemente de si ese suelo es desarrollado o no. Por lo tanto los propietarios deben pagar en función del valor recibido que se desprende de las inversiones o acciones públicas. Como hemos dicho, el impuesto inmobiliario es difícil de caracterizar y de evaluar, porque combina en un mismo impuesto estos dos tipos de tributos.
Cómo puede la recuperación y reinversión de la valorización del suelo superar el “dilema de la infraestructura”?
Debemos tener en cuenta que los gravámenes a las construcciones se equiparan a un costo de producción. Por lo tanto, si los costos de producción aumentan, disminuyen las cantidades producidas (en este caso construídas) y aumentan los precios de la construcción. Queremos reducir el desarrollo urbano en áreas con infraestructura y hacer que se incremente su precio? Por supuesto que no. Un impuesto a las mejoras se apropia de valor creado de manera privada, por el genuino esfuerzo del propietario.  Castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.
A la inversa, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es un tributo basado precisamente en el valor del suelo. La oferta de suelo no se ve afectada por la recuperación y reinversión de la valorización del suelo, el suelo no se produce. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo no implica un costo de producción, sino un costo de propiedad.  
Cuál es el impacto del impuesto al valor del suelo en sus precios? A medida que los costos de propiedad aumentan, disminuyen sus beneficios, y por lo tanto el precio del suelo tiende a bajar. A diferencia del impuesto a las mejoras, el impuesto al valor del suelo, no castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.
Las respuestas que los propietarios del suelo dan a estos dos tipos de tributos son radicalmente diferentes. En primer lugar, van a tender a evitar los gravámenes al desarrollo, disminuyendo la cantidad, la calidad y la superficie de nuevas construcciones (o construyendo en áreas con menos impuestos a las mejoras) y reduciendo el mantenimiento de edificios existentes.
En cambio, el impuesto al valor del suelo no se puede evitar. La valorización dada por la localización no está determinada por el propietario. El propietario no puede mudar su parcela a una zona con menores impuestos. El suelo de alto valor va a ser desarrollado, o bien su propietario deberá venderlo a alguien que lo haga.      
En un sistema de recuperación y reinversión de la valorización del suelo los propietarios pagan por los beneficios de la infraestructura en proporción a los beneficios que reciben. Un sistema de esta naturaleza alienta el desarrollo del suelo de alto valor. En vez de empujar el desarrollo hacia la periferia, lo promueve allí donde hay transporte y otras infraestructuras. De esta manera, reduce la dispersión urbana, previene la duplicación de infraestructura, disminuye los costos per capita de la infraestructura y baja la carga tributaria.        
En realidad existen diversos instrumentos de recuperación de la valorización del suelo, y no todos implican necesariamente la reinversión en infraestructura o servicios urbanos.
Entre los más importantes tenemos los siguientes: 
-          Impuesto al valor del suelo libre de mejoras.
-          Contribución por mejoras.
-          Concesión onerosa del derecho de construcción, etc.  
La clave consiste en emplear en cada caso los incentivos correctos de acuerdo a la situación de que se trate.  
Veamos un ejemplo. Los experimentos controlados son raros en las ciencias sociales. Cuando una nueva política pública se implementa ocurren cambios. Pero la pregunta que debemos hacernos es la siguiente: es la modificación en las políticas adoptadas la causa responsable del cambio que se observa, o podría haber ocurrido de todas maneras? 
McKeesport, Duquesne y Clairton son pueblos similares en la región de Pittsburgh. A mediados de la década del 70, cada una de las plantas de acero de estos pueblos había cerrado. La cantidad y el valor de los permisos de construcción declinó en cada ciudad por varios años consecutivos. McKeesport adoptó en ese momento un impuesto inmobiliario con dos tasas, menor para las construcciones y mayor para el suelo. Los permisos de construcción aumentaron por 3 años consecutivos. Pero, era esta la causa; no habría ocurrido de todas maneras, como consecuencia de otros factores?

Como muestra el gráfico, la diferencia estuvo en la política tributaria. Duquesne y Clairton mantuvieron su tradicional impuesto inmobiliario. Allí los permisos de construcción continuaron decayendo, mientras que se incrementaron significativamente en McKeesport.
Duquesne y Clairton advirtieron lo que estaba sucediendo en McKeesport, y adoptaron defensivamente mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo. Poco tiempo después, confirmando la teoría, los permisos de construcción comenzaron a aumentar en estas localidades también.
Aquí es importante enfatizar un aspecto. Las 3 localidades mencionadas eran ciudades en situaciones sumamente recesivas. Las reformas tributarias que se implementaron no trajeron de vuelta las plantas siderúrgicas y los miles de empleos bien pagos que esas industrias proveían. Pero este experimento muestra que, en cualquier momento del ciclo económico en que esté una localidad, aún durante una muy profunda recesión o depresión, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a la economía local a operar en un nivel más alto.
Se presentan en este tema oportunidades y desafíos:
-          Oportunidad: las comunidades están generalmente ávidas de financiamiento para infraestructuras. Pueden los gobiernos continuar cediendo enormes cantidades de recursos en valorizaciones del suelo creadas por la acción pública? La recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a que la financiación de la infraestructura sea autosustentable.
-          Oportunidad: las comunidades no pueden afrontar los costos de la dispersión urbana. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo reduce la dispersión urbana y por lo tanto minimiza sus daños ambientales y fiscales.
-          Oportunidad: la recuperación y reinversión de la valorización del suelo provee una solución a la paradoja de que “ninguna buena acción queda impune”. Permite calibrar adecuadamente la correspondencia entre los objetivos buscados y las herramientas efectivas implementadas, evitando que buenas intenciones terminen siendo neutras, o más aún, “peor el remedio que la enfermedad”.
-          Oportunidad: los gobiernos ya lo están haciendo. En general en nuestro país el impuesto inmobiliario, recaudado por las provincias, grava tanto el valor de las mejoras, creado por el propietario, como el valor del suelo, acrecentado por la acción pública. Pasar gradualmente a un esquema que deje exentas a las mejoras y grave sólo el suelo es un cambio que puede tener profundos efectos positivos.
-          Desafío: generalmente no se comprende bien la diferencia entre gravar las mejoras y gravar el suelo.
-          Desafío: frecuentemente no se interpreta correctamente el término “captura de plusvalías”, o “recuperación de plusvalías”. A punto tal que las Naciones Unidas han optado por evitar el término inglés “capture”, dado que suena agresivo u hostil.
-          Desafío: algunos proyectos de infraestructura son financiados por organismos nacionales (a veces con financiación internacional), mientras que el principal instrumento tributario sobre el suelo es provincial, y las regulaciones del uso del suelo y las edificaciones es generalmente competencia municipal.            
Veamos algunas objeciones que pueden ser usuales:
-          Qué problema existe con el actual impuesto inmobiliario? El problema es que funciona al revés. Castiga a las personas que proveen viviendas y empleos, mientras que recompensa a las que retienen suelo de manera especulativa o dejan edificios vacíos y deteriorados.
-          Por qué no eliminar entonces el impuesto inmobiliario? Parte del impuesto inmobiliario, el que grava el suelo, hace retornar a la comunidad la valorización del suelo que misma comunidad creó a través de la acción del Estado. Permitir que valorizaciones creadas por la acción pública se conviertan en ganancias inmerecidas alienta la especulación inmobiliaria, una actividad parasitaria que sólo incrementa los valores del suelo y los alquileres y destruye empleos.    
-          Si la recuperación de la valorización del suelo es tan buena idea, donde se implementa? Se implementa prácticamente en cada ocasión en que se cobra el impuesto inmobiliario, pero; no es suficiente para lograr sus objetivos, y es eclipsado por los impactos adversos de gravar el valor de las mejoras, creado de manera privada por sus propietarios.
Además, el lenguaje es importante. Cuando alguien dice: “podemos solucionar este problema con un impuesto al valor del suelo”, lo que la mayoría escuchará es “un impuesto…” y  probablemente responda: “Gracias, pero no necesitamos un nuevo impuesto!” (o algo probablemente mucho menos amable). En cambio, si decimos “reducción universal de impuestos”, se enfatiza que la alícuota del impuesto será reducida (idealmente eliminada) en todos los edificios, y no solamente en aquellos de unos pocos favorecidos, como es usual en muchos casos de reducción de alícuotas.
Los pasos en la implementación de cualquier instrumento de recuperación y reinversión de la valorización del suelo podrían ser:
-          Identificar las metas y objetivos clave:
Establecer una economía más equitativa y sostenible.
Hacer que la financiación de la infraestructura se autosustente.
Obtener una justa compensación por parte de los beneficiarios de la infraestructura.
Integrar la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras con las políticas de uso del suelo a los efectos de:
§  Reducir la dispersión urbana y el impacto ambiental negativo.
§  Disminuir la congestión del tráfico.
§  Evitar la duplicación innecesaria de redes de infraestructura.
                Maximizar la asequibilidad de la vivienda y la generación de empleo.
-          Identificar la normativa  a todo nivel que permite o prohíbe la instrumentación de mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo.
-          Identificar actores sociales interesados y desarrollar estrategias y campañas de divulgación adecuadas para cada grupo de interés: vivienda, pobreza, empleo, desarrollo económico, ambiente, justicia social, etc..
-          Crear una coalición de organizaciones, comunidades y organismos públicos.
-          Implementar una nueva actitud o enfoque de la creación de infraestructuras; pasando de un viejo enfoque basado en una secuencia en la que los estudios de ingeniería determinan la demanda y la mejor localización para ubicar bienes y servicios públicos, luego se obtiene financiación nacional o provincial, y finalmente se construye la infraestructura; a un nuevo enfoque, en el que se comienza igual, se continúa calculando la valorización del suelo que se produciría y los niveles de recuperación de tal valorización, posteriormente evaluando los diferentes incentivos asociados con las alternativas de financiación disponibles determinando cuales incentivos están más alineados con los objetivos de la comunidad en términos de usos del suelo y desarrollo urbano, y finalmente, establecer una coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para recuperar y reinvertir la valorización del suelo que la infraestructura generará.         
Finalmente, por qué la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es tan importante?
Se trata de una fuente generalmente pasada por alto de financiación de las infraestructuras. Aquí es importante enfatizar que CÓMO obtenemos fondos para financiar infraestructura es tan importante como CUÁNTO recaudamos. Y además es una excelente herramienta para integrar las políticas de infraestructuras y servicios con las de uso del suelo.
En definitiva, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo:
-          Genera recaudación fiscal.
-          Crea incentivos correctos para los usos del suelo:
Desalienta la dispersión urbana.
Alienta la reinversión, y de esta manera fomenta la creación de empleos y favorece la asequibilidad de la vivienda.
Mejora la eficacia de las regulaciones urbanísticas.
-          Hace que la carga tributaria sea más justa y equitativa
Los beneficiarios de la infraestructura pagan en proporción a los beneficios recibidos.
La comunidad es más equitativamente compensada por la creación de beneficios por la acción pública.
Reduce la presión tributaria sobre la producción y sobre aquellos que no son beneficiados directamente.

Expreso finalmente mi profundo agradecimiento a la Henry George School of Social Science y al Profesor Rick Rybeck por los valiosos aportes recibidos en el curso.        

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