Y EL ARTÍCULO 24…?

Por José Antonio Artusi / ¿Cuantos ciudadanos entrerrianos saben que un artículo de la Constitución de la Provincia reformada en 2008 tiene un artículo, el 24, que reza lo siguiente: “El Estado asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofres que coloquen al afectado en situación de desamparo. Un ente público con participación ciudadana tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”? 

Sospecho que muy pocos. 

Duele que sea letra muerta, que a 11 años de la reforma no tengamos una ley reglamentaria, el “ente público con participación ciudadana a cargo de la efectivización” no exista, pero fundamentalmente que haya todavía entrerrianos privados en la práctica del derecho que se pretendió consagrar. 

En ocasión de la reforma de la Constitución de la Provincia en el año 2008, puse a consideración de convencionales de la UCR y del Partido Socialista una propuesta de reforma, tendiente a incluir en el texto constitucional un artículo que garantice el derecho a una renta básica de ciudadanía. Al solo efecto de aportar un texto base como insumo para el debate, se sugería la siguiente redacción: “La Provincia garantiza una Renta Básica de Ciudadanía, universal e individual, que se hará efectiva a cada ciudadano de pleno derecho que pueda acreditar su residencia en el territorio provincial. La Renta Básica de Ciudadanía se hará efectiva a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas desde el momento de su concepción y durante toda su vida, en una cuantía nunca inferior a la que permita satisfacer necesidades básicas de subsistencia. Este derecho sólo se podrá ejercer cuando se acredite la residencia en el territorio provincial, en los términos que se determine por la ley reglamentaria.” 

El convencional Américo Schvartzman (PS) se hizo eco de la propuesta y presentó un proyecto de reforma, obrante en el Expediente 495, en el que proponía incorporar dos artículos y una cláusula transitoria, con la siguiente redacción: 

“Artículo ____ : El Estado garantiza a cada entrerriano y entrerriana una renta básica ciudadana, desde su nacimiento y de carácter vitalicia, que será efectiva con el solo hecho de acreditar residencia en el territorio de la provincia. La renta básica ciudadana no podrá ser inferior a los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de cada individuo. 

Artículo ____ : A los fines de efectivizar el derecho de renta básica ciudadana, se crea el Sistema de Ingreso Ciudadano de Entre Ríos. Será administrado por un ente mixto integrado por representantes del sector público y de las organizaciones de la sociedad civil vinculadas con la temática. Su funcionamiento estará sujeto a normativas que garanticen la transparencia y eficacia del programa. El mismo podrá ser de aplicación progresiva, dando inicio con los niños y niñas nacidas el primer día del año inmediato posterior a la sanción de esta Constitución, y las mujeres embarazadas. 

Cláusula transitoria: La Honorable Legislatura dictará la ley reglamentando la efectivización de este derecho, antes de transcurridos los 180 días de sancionada la Constitución.” 

El mencionado expediente fue unificado con los expedientes 728 (Convencional Barrandeguy), 1230 (Asociación Aportar) y 1240-41 (Ex integrantes del INCINIPA). 

El proyecto del convencional Barrandeguy proponía el siguiente texto: “El Estado provincial les asegura a todos los habitantes: 1º) El derecho a la alimentación como integrante del derecho a la vida y a la salud. 2º) El derecho a un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social, o catástrofes producidas por fenómenos naturales, que coloquen al afectado en situación de desamparo personal y familiar. La tramitación y liquidación del beneficio ser realizará por medio de oficinas técnicas a cargo de profesionales de carrera del Estado que aseguren un tratamiento digno al beneficiario y la libre disponibilidad del beneficio”. 

Otro de los proyectos fue el que se identificó con el expediente 1240, elaborado por ex integrantes del Ente Público Administrador del Ingreso Ciudadano de la Niñez de la Ciudad de Paraná. En la nota de presentación de la iniciativa sostenían que “motiva la presente propuesta el haber sido gestores y partícipes de una experiencia de reorientación de fondos públicos con participación ciudadana que mereció el respeto de nuestra comunidad, obteniendo – pese a su implementación por un período extremadamente breve – resultados valiosos en cuanto a documentación de recién nacidos, reducción de la mortalidad infantil, generación de ciudadanía en un sector poblacional marginado y empobrecido, cobertura de salud a más de 5.000 niños de la ciudad que carecían de ella y otros avances en la equidad social que resultaría extenso enumerar en la presente”. La propuesta consistía en incorporar el siguiente artículo a la CP: “Todo niño y niña que habite el suelo de la provincia de Entre Ríos tiene el derecho a un ingreso para solventar los bienes relativos a la alimentación, salud y educación necesarios para una vida digna. Este ingreso, que se denominará Ingreso Ciudadano de la Niñez de Entre Ríos, será percibido por la madre, padre, tutor o encargado – en este orden de prioridad – desde el cuarto mes de gestación y hasta finalizado el período de escolaridad obligatoria; asumiendo los titulares de la patria potestad del niño o niña la responsabilidad de destinarlo al cumplimiento de lo establecido en el presente artículo. La administración de los fondos necesarios para hacer efectivo este derecho estará a cargo de un Ente Público con participación ciudadana, integrado por representantes del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil que mantengan una relación con la materia”. En los fundamentos del proyecto se aseguraba que “no se trata de incorporar en una ley un derecho imposible. Se trata de un derecho indispensable para que puedan cumplirse el resto de los derechos. Garantizar que todos tengan la oportunidad de nacer, crecer y morir con dignidad tiene un carácter fundacional de todos los demás derechos que la Constitución protege. Esa es la categoría que nosotros entendemos tiene la renta básica propuesta.” 

La Comisión de Nuevos Derechos y Garantías y Formas de Participación Popular emitió el dictamen nº 40, que se reproduce a continuación: 

DESPACHO Nº 40: Derecho al alimento y a la Renta Básica 

PROYECTO DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN LA HONORABLE CONVENCIÓN CONSTITUYENTE SANCIONA “El Estado Provincial asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, parte esencial del derecho a la vida digna así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofes producidas por fenómenos naturales que coloquen al afectado en desamparo personal y familiar. Un Ente Público con participación ciudadana integrado por profesionales de carrera del Estado y representantes de las organizaciones de la sociedad civil que mantengan una relación con la materia, tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”. Es interesante destacar que si bien la redacción propuesta no incluye el término “Renta Básica”, éste forma parte del título del dictamen: “Derecho al Alimento y a la Renta Básica”. 

Finalmente, el Artículo 24, efectivamente incorporado al texto constitucional, quedó redactado de la siguiente manera: “El Estado asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofes que coloquen al afectado en situación de desamparo. Un ente público con participación ciudadana tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”. 

El 29 de Julio de 2009, hace ya más de 10 años, presenté un proyecto de ley para reglamentar el artículo 24. Lamentablemente no pudimos lograr que se trate, y en 2014 fue enviado al archivo. Y el 8 de Octubre de 2018 presenté otro proyecto de ley en este mismo sentido, proponiendo la creación del Programa Alimentario Provincial. En los fundamentos de esta iniciativa señalaba que “es evidente, comparando la redacción de los proyectos de reforma que hemos citado, que – a pesar de haber sido unificados en un mismo expediente – responden a concepciones diferentes. El primero, el de Schvartzman, abreva en una tendencia creciente a considerar la posibilidad de introducir programas universales e incondicionales de garantía de un piso mínimo de ingresos a todo ciudadano, destinado a satisfacer necesidades de subsistencia, a través de la asignación por parte del Estado de un ingreso ciudadano universal o renta básica de ciudadanía. No viene al caso discutir aquí las implicancias de tal concepto. En nuestro caso, hemos señalado en reiteradas oportunidades que tarde o temprano tendremos que avanzar por ese camino si queremos realmente consolidar una verdadera democracia republicana con oportunidades para todos. Sin embargo, consideramos que una política pública de esas características debe ser necesariamente instrumentada a nivel nacional; y por otro lado es verdad que el texto final del artículo 24 se apartó de esa concepción universalista que impregnaba el proyecto del convencional uruguayense. Nos adelantamos a señalar que podría darse una combinación y articulación virtuosa de políticas públicas en diversos niveles en la que se conjuguen una mayor universalidad e incondicionalidad en las acciones a nivel nacional con programas provinciales y locales focalizados y específicos, destinados a brindar respuestas efectivas a situaciones particulares. 

Volviendo a los proyectos que mencionábamos anteriormente, el del convencional Barrandeguy responde precisamente a la intención de proponer un derecho que si bien en el punto primero se presenta como universal, en el segundo tiene en cuenta situaciones específicas claramente enumeradas. El tercero, basado en la experiencia del INCINIPA, podríamos decir que es un caso intermedio, basado en la universalidad general del ingreso ciudadano, pero segmentado por franjas etáreas y limitado en este caso a la población infantil. Más allá de las bondades y defectos de cada uno de esos proyectos, la realidad indica que el artículo 24 no ha sido reglamentado legislativamente y hacerlo constituye una asignatura pendiente que no admite dilaciones por parte de esta Legislatura. Con respecto a la forma en la que un programa como el que proponemos podría articularse con otros mecanismos de protección social instrumentados a nivel nacional, debemos recordar que en nuestro país tenemos un sistema que ha sido calificado por Leonardo Gasparini, investigador del CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata como un sistema de protección social inicialmente basado sólo en el empleo formal pero con una tasa de informalidad laboral históricamente alta, que no hemos logrado que perfore el piso del 40%. Progresivamente se ha ido marchando hacia la universalidad, en un proceso en el que la Argentina ha ido agregando componentes al Estado de bienestar. De manera desordenada quizás, pero ha ido cubriendo diversos grupos sociales y carencias. Si nos centramos específicamente en el sistema de protección social a la niñez veremos que hoy tal sistema tiene 3 pilares: 

- Las asignaciones familiares destinadas a hijos de empleados formales. 

- Las deducciones por hijo en el impuesto a las ganancias. 

- La Asignación Universal por hijo (AUH), destinada a hijos de desempleados, inactivos, trabajadores no registrados, etc.. 

Si bien el sistema en su conjunto no es plenamente universal, puede decirse que ha ido evolucionando en esa dirección y ha habido últimamente avances notorios. Si analizamos la forma en la que se distribuye la población infantil por quintiles en relación al beneficio que perciben, veremos que, como resulta lógico, la AUH predomina en los quintiles de menores ingresos, las asignaciones familiares en las situaciones intermedias, y las deducciones de ganancias en los quintiles de mayores ingresos. La evaluación general del sistema, más allá de marchas y contramarchas, y de aspectos a corregir, puede dar lugar a considerar que tiene implicancias positivas, sobre todo si tratamos de imaginar qué ocurriría sin un sistema de estas características. En este sentido, está claro que contribuye a reducir la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad, y tiene un fuerte apoyo político que hace que se constituya en una política de Estado. El sistema tiene, no obstante, algunas falencias que es menester destacar: 

- Su fragmentación en 3 pilares. 

- Su simplicidad de diseño. Si bien este atributo puede verse como una falencia, nosotros consideramos que también puede ser una fortaleza de una futura reforma que unifique los 3 pilares mencionados en un programa único basado en la universalidad y la incondicionalidad, al modo que lo proponía en su momento el proyecto de ley de creación del Ingreso Ciudadano a la Niñez presentado por las diputadas nacionales Elisa Carrió y Elisa Carca originalmente en la década del 90 y reproducido luego en diversas oportunidades. Vale la pena también señalar aquí que el CIPPEC ha identificado más recientemente un par de escenarios para reflotar aquella propuesta y mejorar de esta manera el sistema en su conjunto. 

- Problemas de coordinación y rigidez, e inequidad. 

- Baja eficiencia redistributiva. 

- Incentivos o desincentivos : “Trampa de la pobreza”. 

- Escasez de elementos de promoción social. 

En este sentido, Leonardo Gasparini considera que “el subsidio uniforme por hijo en la AUH desaprovecha la posibilidad de un mayor impacto sobre los grupos de pobreza extrema”, y que genera por lo tanto un “efecto redistributivo y de alivio a la pobreza menor que el potencial.” El mencionado autor sostiene que “existe alguna evidencia que sugiere que la AUH podría generar algunos efectos no deseados: 

- Desincentivo a la formalización laboral; 

- Desincentivo a la entrada al mercado laboral de mujeres, y 

- Aumento de fecundidad;” si bien reconoce que “hay debate académico sobre estos puntos”, y que “los efectos encontrados no son enormes”. 

Es por ello que podríamos avanzar en la configuración de un sistema complejo de prestaciones por parte del Estado nacional y provincial que permita un diseño de los programas más trabajado, con componentes que se vayan sumando a una prestación básica (INCINI nacional?) que permitan a su vez una atención focalizada en grupos de mayor vulnerabilidad, en este caso cubiertos por programas provinciales como el que proponemos en el presente proyecto de ley. En nuestro caso, la entrada al programa se determinaría sobre la base de una ficha social destinada a captar el grado de vulnerabilidad del hogar (y no en función sólo del status laboral). 

Estaríamos en este caso avanzando en la consolidación de un sistema articulado en el que vayan confluyendo diversos programas de “segunda generación” con acento en la promoción social. La alternativa que imaginamos, entonces, consistiría en un sistema integrado progresivo, destinado consolidar los distintos subsistemas de protección social a la niñez bajo un único sistema integrado a nivel nacional, en el que cada niño tendría derecho a un beneficio monetario, sujeto a un conjunto de condiciones, corresponsabilidades, reglas y procedimientos comunes. Articulado con programas provinciales como el que aquí proponemos, si bien la normativa básica nacional sería común a todos, el beneficio concreto que reciba cada niño sería condicional a sus medios económicos y vulnerabilidad social. Para dar un ejemplo simple que sirva para ilustrar un caso concreto, un niño que viva en un hogar en condiciones de pobreza extrema o indigencia recibiría el complemento de la prestación básica del programa, incrementando en un 50% lo que percibe en concepto de la AUH, y contribuyendo a que eventualmente salga de esa situación de indigencia y mejore la capacidad de su familia para brindar una alimentación acorde a sus necesidades. En un caso más extremo aún, en el que a la pobreza y vulnerabilidad social y alimentaria se agregue alguna patología que agrave dicha vulnerabilidad, podría incrementarse la cobertura a través de la prestación de beneficios específicos dirigidos a cubrir las necesidades nutricionales derivadas de la condición de salud. En definitiva, la combinación de universalidad e incondicionalidad en el nivel del sistema nacional con focalización y especificidad en el nivel de programas provinciales y locales como éste podría dar lugar a una sinergia positiva y virtuosa que extraiga los mejores resultados de cada enfoque.” 

Lamentablemente, tampoco pudimos lograr que este proyecto tuviera tratamiento legislativo. Constituye un aporte a un debate imprescindible, que exige de todos hacerse cargo con responsabilidad del problema y evitar acusaciones mutuas que sólo distraen y evitan que se logren acuerdos efectivos para proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad. Las necesidades más acuciantes de los que menos tienen no deben ser utilizadas demagógicamente para generar herramientas clientelares de dominación; por el contrario, deben obligarnos a poner en marcha entre todos políticas públicas efectivas y permanentes que signifiquen pasos concretos en pos de una sociedad más justa e igualitaria.-

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AUMENTAR LAS RETENCIONES NO ES EL CAMINO

Por José Antonio Artusi / El gobierno nacional acaba de anunciar un aumento generalizado de las denominadas "retenciones", un impuesto que grava las exportaciones, básicamente de productos agropecuarios y agroindustriales. Por diversas razones, se trata de una medida desacertada, aplicada en un contexto donde no se aprecia un plan macroeconómico que brinde certidumbre. 

Las retenciones son un mal impuesto. No gravan la riqueza o patrimonio, ni la rentabilidad, sino la producción exportable, por lo que deprimen los precios que reciben los productores agropecuarios, reduciendo sus márgenes de rentabilidad, y en algunas zonas tornando inviables ciertos cultivos. En particular en nuestro país corremos el riesgo de que fomenten el monocultivo de soja, del que veníamos saliendo en el gobierno anterior del Presidente Macri, con cosechas record y adecuada rotación de cultivos, merced en buena parte a la reducción y eliminación de ciertos derechos de exportación. 

Es verdad que las retenciones no pueden analizarse en el vacío. Tienen una relación obvia con el tipo de cambio. Es evidente que para los productores agropecuarios sería más conveniente un tipo de cambio muy competitivo (dolar alto en términos reales) y retenciones bajas, que un esquema sin retenciones pero con un tipo de cambio muy rezagado. El propio gobierno del Presidente Macri tuvo que recurrir el año pasado, a pesar de su voluntad, a reimplantar las retenciones a ciertos productos luego de la devaluación producto de la crisis externa. Existe una tendencia generalizada y errónea a creer que las retenciones significan sacarle algo al que más tiene o al que más gana, supuestamente para darle al que menos tiene. No es así, las retenciones castigan al que más produce, no al que más gana ni al que más tiene. Para eso están otros impuestos, mejores por diversas razones: el impuesto a las ganancias y un impuesto que no tenemos pero deberíamos tener, en la medida que sustituya otros impuestos provinciales como el inmobiliario e ingresos brutos; el impuesto al valor del suelo libre de mejoras que propusiera en un proyecto de ley el diputado nacional (m. c.) Eduardo Conesa. 

Está claro entonces que aumentar las retenciones a las exportaciones de productos agropecuarios en estos momentos es una mala medida de política económica. Pero hay que ofrecer alternativas, y el déficit fiscal no es una. Las retenciones a la exportación de productos no elaborados, con un tipo de cambio muy competitivo y alícuotas razonables, puede ser una medida de transición en la coyuntura para evitar el déficit fiscal hasta que se implemente una verdadera y profunda reforma tributaria; todo en el marco de un plan macroeconómico consistente. No se observan ninguna de esas condiciones, lamentablemente. Están poniendo el carro adelante de los caballos. 

En primer lugar porque el aumento de las retenciones abarca también a las economías regionales y a los productos más elaborados como la carne o la leche en polvo, que comenzarán a tributar retenciones por el 9% de cada operación, que es más o menos el doble de lo que venían pagando hasta el momento. 

En segundo lugar porque las alícuotas excederán en muchos casos los niveles razonables y afectarán la rentabilidad, disminuyendo por esta vía la recaudación por impuesto a las ganancias y desalentando la inversión en mejoras y tecnificación de la producción agropecuaria. Corremos el riesgo de dañar severamente toda la cadena agroindustrial que tiene particular relevancia en el interior del país. 

En tercer lugar porque no pareciera que el año que viene vayamos a tener un tipo de cambio competitivo en términos reales. Como muestra el economista Eduardo Levy Yeyati en el gráfico, el tipo de cambio real y los términos de intercambio están en los mismos niveles del segundo semestre de 2011, el momento del inicio del estancamiento. Levy Yeyati sostiene que hay poco margen para un ancla cambiaria, pero es probable que el gobierno se vea atentado a usarla como mecanismo de control de la inflación, con lo que el tipo de cambio se deterioraría aún más. Si a eso le sumamos precios internacionales deprimidos y el fantasma de una sequía que puede afectar los rindes, el panorama no es prometedor. 

Otro daño colateral del aumento de las retenciones es que afecta el federalismo fiscal, que con tanto esfuerzo había reconstruído del gobierno del Presidente Macri. Las retenciones no se coparticipan a las provincias, y reducen la recaudación de otros impuestos que sí se coparticipan, como ganancias, además de ahogar la actividad económica en las provincias agropecuarias como Entre Ríos. 

En definitiva, estamos ante una medida aislada e incoherente, que no contribuye a dar señalar claras a los productores para que inviertan y se esfuercen en ser más eficientes y competitivos, sino todo lo contrario, a la vez que agudizan conflictos y tensiones que generan más incertidumbre. Debe quedar en claro también que hay alternativas, y que todos los sectores de la sociedad debemos aportar ideas a un debate imprescindible en ese sentido. El Congreso de la Nación debería ser el ámbito institucional más apropiado para ese debate, pero lamentablemente el gobierno nacional no parece dispuesto a darlo.-

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INFORME DE GESTIÓN LEGISLATIVA 2015 -2019 DIPUTADO PROVINCIAL JOSÉ ANTONIO ARTUSI

Culminó nuestro mandato. Es el momento de brindar el informe de gestión legislativa que da cuenta de lo que hicimos en la Cámara de Diputados de Entre Ríos entre el 10 de Diciembre de 2015 y el 10 de Diciembre de 2019. 

Procuramos desde el primer día ejercer una oposición responsable y constructiva, y buscar acuerdos sobre la base del diálogo respetuoso con todos nuestros colegas, con los funcionarios del Poder Ejecutivo, y con representantes de la sociedad civil. Más allá del rol opositor, muchas de nuestras iniciativas, algunas de carácter testimonial por carecer de suficiente apoyo político en esta coyuntura, tuvieron el propósito de constituir el esbozo de un programa alternativo de gobierno, y en tal sentido consideramos que siguen teniendo vigencia como aportes a un debate imprescindible para sacar a Entre Ríos de la pendiente de estancamiento en la que se debate desde hace años. 

Presentamos numerosos proyectos, intervenimos en el recinto en el debate parlamentario en el tratamiento de proyectos relevantes, usamos el turno de los homenajes para hacer consideraciones políticas, participamos en diversas comisiones, y tratamos permanentemente de estar en contacto con nuestra sociedad a través de los medios y de las redes sociales. Recorrimos la provincia llevando nuestra voz y estuvimos en cada lugar en el que fuimos requeridos para difundir nuestros proyectos, para escuchar demandas ciudadanas y para tratar temas de interés, por ejemplo la cuestión de las tarifas eléctricas. 

Entre proyectos de ley, de resolución, de declaración y pedidos de informes presenté un total de 149 iniciativas. También acompañé con mi firma proyectos de otros legisladores. Presenté 14 pedidos de informes. Considero que es una herramienta que ha perdido cierta vigencia. El Poder Ejecutivo no contesta la mayoría de los pedidos de informes o bien lo hace a destiempo. El derecho al acceso a la información pública requiere instrumentos más ágiles, y hemos presentado proyectos de ley en tal sentido. Presenté 44 proyectos de declaración. 26 fueron aprobados, 11 enviados al archivo, y 7 están en las comisiones respectivas. Presenté 16 proyectos de resolución. Sólo 1 fue aprobado, 9 fueron enviados al archivo, y 6 están en las comisiones respectivas. Presenté 75 proyectos de ley. 5 fueron sancionados y son leyes vigentes (falta reglamentarlas), 5 cuentan con media sanción y fueron giradas al Senado, y 65 están en las comisiones a las que fueron girados. 

Aquí los 5 proyectos de ley que presenté y que logramos que sean leyes. El desafío ahora es reclamar que se reglamenten y se apliquen efectivamente: 

- Expediente 21248: Adhesión a la ley nacional nº 26.190 de energías renovables (Ley nº 10499). - Expediente 21325: Creación del Programa "Arquitectura sostenible" (Ley nº 10635). 

- Expediente 21665: Autorización para aceptar la donación de un inmueble en Líbaros con cargo a la construcción de un S.U.M. (Ley Nº 10587). 

- Expediente 21977: Exención del impuesto a los ingresos brutos a los créditos hipotecarios destinados a vivienda familiar (Ley nº 10536). 

- Expediente 23224: Creación del Programa de Promoción de la Construcción Natural (Ley nº 10736). 

Estos son los 5 proyectos de ley que presentamos que cuentan con media sanción. Vamos a interesar a los senadores entrantes para que les den tratamiento: 

- Expediente 21114: Condiciones de aislamiento térmico exigibles en la construcción de edificios. 

- Expediente 21516: Creación del Programa Provincial de Construcciones en Madera. 

- Expediente 21585: Protección del Patrimonio Cultural (expediente unificado). 

- Expediente 22715: Creación del Premio Provincial de Literatura “Jorge Enrique Martí”. 

- Expediente 22960: Régimen de concursos para la contratación de servicios profesionales de arquitectura y urbanismo. 

Y estos son sólo algunos de los que lamentablemente no pudimos obtener dictamen favorable y están en las comisiones respectivas. Vamos a interesar a los diputados entrantes para que les den tratamiento. Son asignaturas pendientes en cuestiones relevantes: 

- Expediente 21.697: Ley marco ambiental 

- Expediente 21.722: Gestión integral de residuos sólidos domiciliarios 

- Expediente 22.206: Creación de la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria 

- Expediente 22.334: Creación del Sistema Provincial de la Vivienda y el Hábitat 

- Expediente 22.468: Sistema Integral de Seguridad Pública de la Provincia de Entre Ríos 

- Expediente 22.567: Sistema Integrado de Salud de la Provincia de Entre Ríos 

- Expediente 22.965: Ley de ordenamiento territorial y gestión integral del hábitat 

- Expediente 23.029: Régimen de partidos políticos 

- Expediente 23.078: Marco normativo referido al catastro de la Provincia de Entre Ríos 

- Expediente 23.151: Creación del Programa Alimentario Provincial 

- Expediente 23.572: contribución por mejoras e incorporación de la contribución por valorización en la ley orgánica de municipios. 

- Expediente 23579: Régimen provincial de integración de barrios populares. 

- Expediente 23581: Régimen provincial de contribución por mejoras. 

- Expediente 23682: Sistema Integrador de Historias Clínicas Electrónicas 

- Expediente 23.880: Concesión onerosa del derecho de construir en ley orgánica de municipios. 

Los textos completos de todos los proyectos pueden consultarse en la página de la Cámara de Diputados de Entre Ríos: www.hcder.gov.ar 

Información adicional sobre mi gestión legislativa puede encontrarse en mi blog: www.joseantonioartusi.blogspot.com.ar 

Muchísimas gracias a todos los que nos acompañaron de una u otra manera en estos 4 años!

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ARTUSI PROPUSO DOTAR A LOS MUNICIPIOS DE HERRAMIENTAS PARA FINANCIAR EL DESARROLLO URBANO

Con la presentación de un proyecto de ley que ingresó en la última sesión de este mandato y que fue girado a la Comisión de Asuntos Municipales, el diputado provincial José Antonio Artusi completó una batería de iniciativas tendientes a lograr un sistema normativo que permita dotar a los municipios entrerrianos de instrumentos de regulación y financiación del desarrollo urbano. Se trata de un proyecto de ley por el que se propone incorporar la concesión onerosa del derecho de construir como uno de los derechos que constituyen fuentes de recursos de los municipios. 

La iniciativa plantea agregar al articulado de la ley orgánica de municipios el artículo 14 bis, con el siguiente texto: "Dentro de los derechos estipulados en el inciso c) del Artículo 14 de la presente ley, los municipios podrán disponer el cobro de la concesión onerosa del derecho de construir. A tal efecto podrán establecer por medio de ordenanzas especiales y de acuerdo a las previsiones del plan de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, áreas en las cuales el derecho de construir podrá ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, y hasta un coeficiente de aprovechamiento máximo, mediante el otorgamiento de una contrapartida monetaria por parte del beneficiario. A los efectos de esta ley, el coeficiente de aprovechamiento es la relación entre el área edificable y el área del terreno. El plan y la ordenanza especial que lo apruebe definirán el coeficiente de aprovechamiento básico y los límites máximos a los que puede llegar, considerando la proporcionalidad entre la infraestructura existente y/o a construir y el aumento de la densidad deseable en cada área. La ordenanza establecerá las condiciones a ser observadas para el otorgamiento oneroso del derecho de construir, determinado la fórmula de cálculo para el cobro de la contrapartida del beneficiario. Los recursos obtenidos con la adopción de la concesión onerosa del derecho de construir se destinarán a un fondo de desarrollo urbano y se aplicarán a la financiación de proyectos de urbanización, infraestructura de servicios, equipamiento comunitario, espacios verdes de uso público, transporte colectivo, y viviendas sociales; no pudiendo destinarse a gastos corrientes. El impacto en la infraestructura, el equipamiento, la movilidad y el ambiente devenido de la utilización del potencial constructivo adicional deberá ser monitoreado permanentemente por los municipios, que publicarán informes y evaluaciones periódicas.” 

En los fundamentos del proyecto el legislador radical aseveró que "este instrumento, a la vez de carácter tributario, financiero y urbanístico, forma parte de una serie de herramientas destinadas a la gestión del suelo y la financiación del desarrollo urbano que vienen teniendo una creciente aceptación y adopción en países desarrollados y en algunos de nuestro continente, por ejemplo Brasil. La concesión onerosa del derecho de construir se considera uno los instrumentos dirigidos a recuperar para la sociedad parte de las plusvalías urbanas generadas en el valor del suelo como consecuencia de acciones públicas, y en este sentido ha ido generando creciente interés por parte de organizaciones académicas y organismos públicos y privados." Más adelante Artusi consignó que "de esta manera estaríamos brindando a los municipios una herramienta efectiva de regulación y gestión del suelo urbano, que podría implementarse de manera relativamente sencilla en el marco de un plan de desarrollo, brindando a su vez condiciones adecuadas para la financiación de los procesos de urbanización, la mejora de la equidad y el logro de ciudades y por ende sociedades más justas e integradas". 

Cabe señalar que la concesión onerosa del derecho de construir está prevista en una ley federal de Brasil, el Estatuto de las Ciudades, y se aplica exitosamente en Sao Paulo, entre otras ciudades brasileñas. El máximo tribunal de justicia de ese país declaró oportunamente la constitucionalidad del instituto y sentó jurisprudencia que vino a brindar certidumbre jurídica en las ciudades donde se utiliza; siendo a su vez aceptado por los desarrolladores inmobiliarios, pues tiene la virtud de deprimir los precios del suelo y favorecer los proyectos de inversión en las áreas que se quiere densificar, permitiendo de esta manera ciudades más densas y eficientes, que a su vez demandan menos recursos energéticos y favorecen la movilidad sostenible. A su vez, también se encuentra un antecedente similar en la ley de ordenamiento territorial del Uruguay, con experiencias de instrumentación en Montevideo y Canelones. En nuestro país pueden citarse los casos de Posadas, y la reciente introducción en la normativa de la Ciudad de Buenos Aires. 

El diputado Artusi señaló que esta herramienta debería complementarse con otras, tales como la contribución por mejoras, que ya está incluída en la ley orgánica de municipios, y la contribución por valorización, que se propuso introducir en un anterior proyecto de ley. En los fundamentos de aquel, el legislador radical había considerado: "Proponemos concretamente en esta iniciativa regular y detallar con mayor precisión la “contribución por mejoras”, meramente enumerada en la redacción original de la ley y en la reforma de la ley 10.082; e introducir como una nueva fuente de recursos municipales la “contribución por valorización”. Consideramos que ambas deben considerarse instrumentos de recuperación de plusvalías urbanas, y que esta estrategia en su conjunto constituye una de las claves de los municipios modernos en el establecimiento de condiciones que les permitan efectivamente, más allá de las declamaciones, contar con recursos financieros para abordar de manera responsable el desafío ineludible de construir ciudades más justas, igualitarias e integradas, y de distribuir de una manera más equitativa las cargas y beneficios de los procesos de urbanización". El texto completo del proyecto de concesión onerosa del derecho de construir puede consultarse en el siguiente link.  

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Nuevos (y viejos) desafíos de los gobiernos locales de la provincia de Entre Ríos

Por José Antonio Artusi

La Juventud Radical del Departamento Uruguay me invitó a exponer sobre este tema en la “I Jornada sobre gobiernos locales” que tuvo lugar el pasado Sábado en Herrera. Este artículo está escrito sobre la base de lo que mostré y dije en esa oportunidad. También me resultaron muy útiles algunos conceptos de Julián Maneiro, Jorge D´Agostino, Silvina Pérez y María Elena Romero vertidos en esa misma jornada. La responsabilidad por lo escrito es no obstante enteramente del autor.-

La cuestión del municipalismo argentino es quizás previa a nuestra historia como Nación independiente, pues algunos sostienen que los municipios son herederos de los antiguos cabildos. No es el propósito de estas líneas ahondar en el debate histórico, pero sí debemos tener presente que la discusión acerca del rol y la jerarquía institucional que debían tener los municipios atravesó nuestro devenir en el siglo XIX, y acompañó los debates, ya en la etapa posterior a la Independencia, sobre la disyuntiva entre monarquía y república, y entre sistema federal o sistema unitario.

Sarmiento, que no dejó prácticamente tema sobre el que no echara luz, sostuvo que lo local "...es la Municipalidad, es la sociedad en relación al suelo, es la tierra, las casas, las calles y las familias consideradas como una sola cosa. Todo lo que se liga, pues, a la localidad en que residimos es municipal”. Y, anticipándose a dilemas que se van a presentar luego en las provincias a la hora de diseñar los regímenes municipales, enfatizó lo siguiente: “La Municipalidad existe o debe existir donde quiera que hay habitantes. El Municipio o Ayuntamiento no tiene tamaño especial, ni lo traza el legislador. Existe antes que él, o se forma a su vista. Una ciudad capital es un municipio; una ciudad, una villa, una aldea son municipios, una campaña cultivada es un municipio; porque no se concibe que haya habitantes que no estén clasificados en demarcaciones municipales”.

La valorización política de los municipios y la reivindicación de su jerarquía y autonomía no son nuevas en la Unión Cívica Radical. Podría decirse que, por el contrario, es una bandera que está presente desde los orígenes mismos del partido, y que forma parte de su identidad doctrinaria. Puede rastrearse esta presencia del municipalismo en la configuración de la ideología radical en numerosos documentos, proclamas y plataformas. Sólo por citar un par de ejemplos, en el Manifiesto de la  Revolución Radical del 4 de febrero de 1905 se considera que la vida comunal es “la más directa demostración de las libertades públicas, la primera escuela político-social, y una de las bases de nuestra organización.” Más tarde, bajo la influencia directa de las ideas de Moisés Lebensohn y otros integrantes del Movimiento de Intransigencia y Renovación, en la Declaración de Avellaneda se postuló que “en lo político, afirmamos el régimen republicano, representativo, federal y parlamentario, fundado en el voto secreto universal y obligatorio, con exclusión de toda forma corporativa, que intente sustituir la voluntad nacional que reside en el pueblo. Pero para que este sistema político alcance todas sus posibilidades de desarrollo, debe alentarse el renacimiento de la vida municipal, ya que el municipio está en la base de toda estructura democrática.”

Hoy podemos analizar los retos y desafíos de los gobiernos locales desde diversos puntos de vista, considerándolos como:

- Célula básica de la democracia representativa. La representación política se ejerce a todo nivel, local, provincial y nacional; pero es en el ámbito local donde la distancia entre representantes y representados es menor.  Las conductas y prácticas de los ciudadanos y de sus mandatarios municipales, así como de quienes se desempeñan como funcionarios y empleados de las administraciones locales, en la medida en que evolucionen y se perfeccionen, pueden constituir un ejercicio valioso de aprendizaje y capitalización de experiencias, que debería nutrir luego la mejora de la calidad de la representación política en otros niveles.  

- Ámbito más apropiado para la participación ciudadana. Si consideramos que la democracia representativa debe ser enriquecida y complementada (sin que se vea desvirtuada por prácticas corporativas), con instancias de democracia participativa, la escala local aparece como la más apropiada para instrumentar mecanismos concretos en tal sentido, tales como consultas populares, planificación participativa, presupuestos participativos, audiencias públicas, juntas vecinales, etc. 

- Nivel del Estado más próximo a la ciudadanía. Vinculado con los puntos anteriores, y en momentos en que los Estados nacionales ven amenazada su capacidad de maniobra en el contexto de la globalización, el ámbito local aparece como un nivel adecuado para intentar reconstruir la legitimidad de las políticas públicas y mejorar los servicios que se deben brindar desde lo estatal, que en lo cotidiano atraviesan ineludiblemente las competencias locales.    

-  El “arquero” del equipo. Le debo esta metáfora a Eduardo Passalacqua. Le escuché decir hace ya unos cuantos años que el municipio era como el arquero de un equipo de fútbol. Debe enfrentar problemas que seguramente no generó, por fallas de los mediocampistas o los defensores, léase otros niveles del Estado, pero cuando los problemas se presentan debe intentar resolverlos con premura y ver en todo caso después quienes son los responsables y reclamar en consecuencia.     

-  Escala territorial en la que se manifiestan de manera                concreta los problemas sociales. Los problemas considerados a nivel provincial o nacional pueden considerarse abstracciones; el déficit habitacional, por ejemplo, es un par de números y de indicadores a nivel nacional, el déficit cuantitativo y el déficit cualitativo; pero esos números surgen de la sumatoria de realidades concretas que se corporizan en los territorios locales, ya sea urbanos o rurales, y que por ende, en general, están ubicados en territorios sujetos a la jurisdicción de algún gobierno local.     

- Escenario de tensiones entre autonomía política y dependencia fiscal y económica. La autonomía política e institucional, y la asignación de amplias competencias y funciones atribuidas a los gobiernos locales chocan muchas veces con la dependencia de otros niveles de gobierno derivada de la escasez de recursos financieros para hacer frente a tales competencias. Si bien los sistemas de coparticipación aseguran un mínimo de previsibilidad y disponibilidad de recursos, todavía se corre el riesgo de que desde los gobiernos provincial y nacional se utilicen la asignación de partidas y de proyectos como mecanismo de sometimiento político, que obviamente reduce en la práctica los márgenes de autonomía reconocidos formalmente en la Constitución y en las leyes.     

- Espacio de articulación entre lo global y lo local. En un mundo cada vez más interconectado en tiempo real, y con territorios cada vez más interdependientes, las tendencias globalizadoras impactan en la escala local, y se retroalimentan de manera muy compleja. Es por eso imprescindible que los gobiernos locales se preparen para asumir desafíos derivados de los impactos que tales tendencias, para mal y para bien, van a generar en sus localidades.      

- Encargados de enfrentar viejos y nuevos desafíos. Cuando aún no están resueltos muchos de los viejos desafíos, aparecen nuevos, que en muchos casos complejizan y agravan los anteriores problemas. A las  tradicionales funciones derivadas de ordenar el espacio público y el tránsito, regular las edificaciones, mantener la higiene urbana, etc., se han ido sumando nuevas funciones, que llevan a las administraciones locales a asumir un rol integral: vivienda, hábitat, salud, seguridad, educación, desarrollo económico local, etc.

En este sentido, es oportuno recordar la responsabilidad que adquieren los entes locales en la consecución de las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Si se observa los 17 objetivos de los ODS, se aprecia con claridad que muchos de ellos tienen una relación directa con las políticas públicas municipales; por ejemplo el 6 “Agua limpia y saneamiento”, el 10 “Reducción de las desigualdades”, o el 11 “Ciudades y comunidades sostenibles”.  Tal como señala el Consejo Nacional de Políticas Sociales, “el proceso de localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel municipal implica integrar dichos objetivos a los ejes estratégicos de la política gubernamental local; así como su incorporación de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: social, económica y ambiental… La noción de “localización” refiere a cómo los ODS pueden proporcionar un marco para la formulación y ejecución de políticas de desarrollo en el nivel local, y también cómo los gobiernos locales pueden contribuir al logro de los ODS a través de su accionar.” Por otro lado, la Nueva Agenda Urbana de ONU Hábitat y la Política Nacional Urbana de Argentina ofrecen un marco general de criterios y principios que aparecen como válidos para un desafío común, más allá de las particularidades de cada localidad: el desarrollo de ciudades y asentamientos humanos compactos, inclusivos, sustentables y resilientes. 

El régimen municipal entrerriano tiene algunas particularidades que merecen ser analizadas.

En primer lugar, cabe destacar la inclusión temprana de la autonomía municipal (si bien no de manera expresa) y la asignación de amplias competencias en la progresista Constitución de 1933. Esta autonomía va a ser consagrada de manera expresa en la reforma de 2008. 

Es importante señalar que en el proceso reformista del 2008 se optó por mantener la continuidad del sistema de base territorial que teníamos los entrerrianos, vale decir el sistema de “municipio-ciudad”, distinto al sistema de “municipio-partido”, que es el que se utiliza, entre otras, en la Provincia de Buenos Aires.

Tras la reforma, y aunque no se verifica todavía del todo por la sencilla pero a la vez curiosa razón de que ningún municipio ha sancionado su carta orgánica, quedó configurado un panorama en el que puede darse la coexistencia de 4  tipos de gobiernos locales:

- Municipios con autonomía plena (+ de 10.000 habitantes)

- Municipios con autonomía sin Carta Orgánica (e/1.500 y 10.000 hab.)

- Comunas (entre 400 y 1.500 habitantes)

- Juntas de Gobierno

A todo ello debemos agregarle la posibilidad de la conformación de mancomunidades y la “Organización Departamental”, previstas en el Capítulo II, Sección IX de la Constitución Provincial.  

En la práctica, aunque no haya sido quizás esa la voluntad del constituyente, pareciera que estamos consolidando un esquema muy parecido al que regía con anterioridad a la reforma del 2008, en el que conviven municipios de primera categoría (los municipios propiamente dichos) con “municipios” de segunda categoría (las comunas), que pasarán a tener un tipo de funcionamiento muy parecido al que tenían aquellos, cuando eran gobernados por juntas de fomento.  

En realidad, complejizando un poco el análisis, y centrándonos en los derechos políticos de los ciudadanos que viven en diversos distritos, cabe considerar, contrariando a Sarmiento (que consideraba “que  no se concibe que haya habitantes que no estén clasificados en demarcaciones municipales”) que estamos ante un panorama en el que se presentan 5 situaciones diferentes, con una notoria desigualdad en cuanto al ejercicio de derechos políticos municipales:

-      Ciudadanos que viven en áreas rurales fuera de toda jurisdicción local: privados por completo de ciudadanía “local”.

-   Ciudadanos que viven en centros rurales de población: habilitados por ley para elegir las autoridades de sus juntas de gobierno, pero sin autonomía ni entidad jurídica propia.

-         Ciudadanos que viven en comunas: dotadas de cierta autonomía, pero claramente más acotada que la delos municipios.

-        Ciudadanos que viven en municipios de menos de 10.00 habitantes: dotados de autonomía pero sin posibilidad de sancionar su propia carta orgánica.

-        Ciudadanos que viven en municipios de más de 10.000 habitantes: dotados de autonomía plena, con capacidad de dictar su carta orgánica.

De la combinación de esta heterogeneidad y de la adopción del sistema de base territorial “municipio-ciudad” surgen algunas consecuencias:

- Gran parte del territorio rural y una fracción de ciudadanos, aunque pequeña, quedan  fuera de toda jurisdicción local, las famosas “zonas grises”, dado que los límites de los radios municipales y comunales no son necesariamente colindantes. Las capacidades del Estado provincial para llevar adelante políticas públicas efectivas y para realizar acciones de ejercicio del poder de policía y de contralor de ciertas actividades en estas zonas son evidentemente insuficientes, como se puede apreciar, por ejemplo, en el monitoreo de las aplicaciones de productos fitosanitarios. Obsérvese, en sentido contrario, que en la Provincia de Buenos Aires no existe un milímetro cuadrado ni un ciudadano que no esté dentro de algún municipio.    

- Dificultades para implementar acciones de integración y cooperación               intermunicipal.

- Debilitamiento de los lazos horizontales entre gobiernos locales y fortalecimiento de relaciones radiales entre éstos y los gobiernos provincial y nacional.  

- Disociación de las problemáticas de los territorios urbanos y rurales.

- Obstáculo para el abordaje local del ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo regional.

- Heterogeneidad y diferencias de categorías, recursos, competencias y escala entre gobiernos locales.

- Dificultades para instrumentar acciones de planificación multiescalar, articulando políticas públicas con las administraciones provincial y nacional.

A partir del 10 de Diciembre entrarán en funciones las autoridades electas de las comunas y allí empezará una etapa, que habrá que seguir con mucho detenimiento. De la experiencia y de la práctica surgirán seguramente aprendizajes que podrán alimentar a los legisladores en el futuro para introducir reformas que mejoren la ley que regula su funcionamiento.

Algo similar puede decirse de los municipios. La ley orgánica que los rige, como toda norma, es perfectible, y existen numerosos proyectos de reforma, algunos de nuestra autoría. También hemos presentado otras iniciativas, que sin ser propuestas de reforma de la ley 10.027 están referidos de todos modos a los gobiernos locales. Entre estos proyectos, nos permitimos citar los siguientes:

-          Creando la Federación Entrerriana de Municipios (Expediente 21813).

-          Coparticipación del Fondo de Desarrollo Energético de Entre Ríos ((Expediente 22795).

-          Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión Integral del Hábitat (Expediente 22965).

-          Adhesión a la ley nacional de barrios populares (Expediente 23225).

-     Implementando el mecanismo de doble lectura en el tratamiento de ciertas ordenanzas en los concejos deliberantes (Expediente 23571).

-  Regulando el sistema de contribución por mejoras e incorporando la contribución por valorización como recursos municipales (Expediente 23572).

-   Incorporando y regulando la concesión onerosa del derecho de construir por parte de los municipios (Expediente 23880).     

Finalmente, queda pendiente el debate acerca de posibilidades que no han sido exploradas: la de las cartas orgánicas municipales y la de la conformación de mancomunidades de gobiernos locales. 

Respecto de las cartas orgánicas hay quienes dicen, no sin fundamentos, que no tiene demasiado sentido abordar este desafío en municipios que no pueden siquiera prestar los servicios básicos. Es probable que tengan algo de razón, pero también es verdad que las crisis deben resultar oportunidades, y que a veces es necesario no dejar que la coyuntura nos paralice y no nos deje pensar el futuro. En cada municipio de más de 10.000 habitantes, más allá de la decisión que finalmente se adopte, no estaría de más comenzar a generar propuestas e ideas que alimenten este debate.

Si queremos construir una sociedad más justa y democrática no habrá forma de lograrlo sin ciudades y territorios más justos y democráticos, saludables y sostenibles, seguros y pujantes. En ese enorme desafío, los gobiernos locales tienen mucho que aportar.-               

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