La Juventud Radical del Departamento Uruguay me invitó a exponer sobre
este tema en la “I Jornada sobre gobiernos locales” que tuvo lugar el pasado Sábado
en Herrera. Este artículo está escrito sobre la base de lo que mostré y dije en
esa oportunidad. También me resultaron muy útiles algunos conceptos de Julián
Maneiro, Jorge D´Agostino, Silvina Pérez y María Elena Romero vertidos en esa misma jornada. La responsabilidad
por lo escrito es no obstante enteramente del autor.-
La cuestión del municipalismo argentino es quizás previa a nuestra
historia como Nación independiente, pues algunos sostienen que los municipios
son herederos de los antiguos cabildos. No es el propósito de estas líneas
ahondar en el debate histórico, pero sí debemos tener presente que la discusión
acerca del rol y la jerarquía institucional que debían tener los municipios
atravesó nuestro devenir en el siglo XIX, y acompañó los debates, ya en la
etapa posterior a la Independencia, sobre la disyuntiva entre monarquía y
república, y entre sistema federal o sistema unitario.
Sarmiento, que no dejó prácticamente tema sobre el que no echara luz,
sostuvo que lo local "...es la Municipalidad, es la sociedad en relación
al suelo, es la tierra, las casas, las calles y las familias consideradas como
una sola cosa. Todo lo que se liga, pues, a la localidad en que residimos es
municipal”. Y, anticipándose a dilemas que se van a presentar luego en las
provincias a la hora de diseñar los regímenes municipales, enfatizó lo
siguiente: “La Municipalidad existe o debe existir donde quiera que hay
habitantes. El Municipio o Ayuntamiento no tiene tamaño especial, ni lo traza
el legislador. Existe antes que él, o se forma a su vista. Una ciudad capital
es un municipio; una ciudad, una villa, una aldea son municipios, una campaña
cultivada es un municipio; porque no se concibe que haya habitantes que no
estén clasificados en demarcaciones municipales”.
La valorización política de los municipios y la reivindicación de su
jerarquía y autonomía no son nuevas en la Unión Cívica Radical. Podría decirse
que, por el contrario, es una bandera que está presente desde los orígenes
mismos del partido, y que forma parte de su identidad doctrinaria. Puede
rastrearse esta presencia del municipalismo en la configuración de la ideología
radical en numerosos documentos, proclamas y plataformas. Sólo por citar un par
de ejemplos, en el Manifiesto de la
Revolución Radical del 4 de febrero de 1905 se considera que la vida
comunal es “la más directa demostración de las libertades públicas, la primera
escuela político-social, y una de las bases de nuestra organización.” Más
tarde, bajo la influencia directa de las ideas de Moisés Lebensohn y otros
integrantes del Movimiento de Intransigencia y Renovación, en la Declaración de
Avellaneda se postuló que “en lo político, afirmamos el régimen republicano,
representativo, federal y parlamentario, fundado en el voto secreto universal y
obligatorio, con exclusión de toda forma corporativa, que intente sustituir la
voluntad nacional que reside en el pueblo. Pero para que este sistema político
alcance todas sus posibilidades de desarrollo, debe alentarse el renacimiento
de la vida municipal, ya que el municipio está en la base de toda estructura
democrática.”
Hoy podemos analizar los retos y desafíos de los gobiernos locales desde
diversos puntos de vista, considerándolos como:
- Célula básica de la democracia representativa. La representación
política se ejerce a todo nivel, local, provincial y nacional; pero es en el
ámbito local donde la distancia entre representantes y representados es
menor. Las conductas y prácticas de los
ciudadanos y de sus mandatarios municipales, así como de quienes se desempeñan
como funcionarios y empleados de las administraciones locales, en la medida en
que evolucionen y se perfeccionen, pueden constituir un ejercicio valioso de
aprendizaje y capitalización de experiencias, que debería nutrir luego la
mejora de la calidad de la representación política en otros niveles.
- Ámbito más apropiado para la participación ciudadana. Si
consideramos que la democracia representativa debe ser enriquecida y
complementada (sin que se vea desvirtuada por prácticas corporativas), con
instancias de democracia participativa, la escala local aparece como la más
apropiada para instrumentar mecanismos concretos en tal sentido, tales como consultas
populares, planificación participativa, presupuestos participativos, audiencias
públicas, juntas vecinales, etc.
- Nivel del Estado más próximo a la ciudadanía. Vinculado con los
puntos anteriores, y en momentos en que los Estados nacionales ven amenazada su
capacidad de maniobra en el contexto de la globalización, el ámbito local
aparece como un nivel adecuado para intentar reconstruir la legitimidad de las
políticas públicas y mejorar los servicios que se deben brindar desde lo
estatal, que en lo cotidiano atraviesan ineludiblemente las competencias
locales.
- El “arquero” del equipo. Le
debo esta metáfora a Eduardo Passalacqua. Le escuché decir hace ya unos cuantos
años que el municipio era como el arquero de un equipo de fútbol. Debe enfrentar
problemas que seguramente no generó, por fallas de los mediocampistas o los
defensores, léase otros niveles del Estado, pero cuando los problemas se
presentan debe intentar resolverlos con premura y ver en todo caso después
quienes son los responsables y reclamar en consecuencia.
- Escala territorial en la que
se manifiestan de manera concreta
los problemas sociales. Los problemas considerados a nivel provincial o
nacional pueden considerarse abstracciones; el déficit habitacional, por
ejemplo, es un par de números y de indicadores a nivel nacional, el déficit
cuantitativo y el déficit cualitativo; pero esos números surgen de la sumatoria
de realidades concretas que se corporizan en los territorios locales, ya sea
urbanos o rurales, y que por ende, en general, están ubicados en territorios
sujetos a la jurisdicción de algún gobierno local.
- Escenario de tensiones entre autonomía política y dependencia fiscal
y económica. La autonomía política e institucional, y la asignación de amplias
competencias y funciones atribuidas a los gobiernos locales chocan muchas veces
con la dependencia de otros niveles de gobierno derivada de la escasez de
recursos financieros para hacer frente a tales competencias. Si bien los
sistemas de coparticipación aseguran un mínimo de previsibilidad y
disponibilidad de recursos, todavía se corre el riesgo de que desde los
gobiernos provincial y nacional se utilicen la asignación de partidas y de
proyectos como mecanismo de sometimiento político, que obviamente reduce en la
práctica los márgenes de autonomía reconocidos formalmente en la Constitución y
en las leyes.
- Espacio de articulación entre lo global y lo local. En un mundo cada
vez más interconectado en tiempo real, y con territorios cada vez más
interdependientes, las tendencias globalizadoras impactan en la escala local, y
se retroalimentan de manera muy compleja. Es por eso imprescindible que los
gobiernos locales se preparen para asumir desafíos derivados de los impactos
que tales tendencias, para mal y para bien, van a generar en sus
localidades.
- Encargados de enfrentar viejos y nuevos desafíos. Cuando aún no
están resueltos muchos de los viejos desafíos, aparecen nuevos, que en muchos
casos complejizan y agravan los anteriores problemas. A las tradicionales funciones derivadas de ordenar
el espacio público y el tránsito, regular las edificaciones, mantener la
higiene urbana, etc., se han ido sumando nuevas funciones, que llevan a las
administraciones locales a asumir un rol integral: vivienda, hábitat, salud,
seguridad, educación, desarrollo económico local, etc.
En este sentido, es oportuno recordar la responsabilidad que adquieren
los entes locales en la consecución de las metas de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de Naciones Unidas. Si se observa los 17 objetivos de los ODS, se
aprecia con claridad que muchos de ellos tienen una relación directa con las
políticas públicas municipales; por ejemplo el 6 “Agua limpia y saneamiento”,
el 10 “Reducción de las desigualdades”, o el 11 “Ciudades y comunidades
sostenibles”. Tal como señala el Consejo
Nacional de Políticas Sociales, “el proceso de localización de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible a nivel municipal implica integrar dichos objetivos a los
ejes estratégicos de la política gubernamental local; así como su incorporación
de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: social, económica y
ambiental… La noción de “localización” refiere a cómo los ODS pueden
proporcionar un marco para la formulación y ejecución de políticas de
desarrollo en el nivel local, y también cómo los gobiernos locales pueden
contribuir al logro de los ODS a través de su accionar.” Por otro lado, la
Nueva Agenda Urbana de ONU Hábitat y la Política Nacional Urbana de Argentina
ofrecen un marco general de criterios y principios que aparecen como válidos
para un desafío común, más allá de las particularidades de cada localidad: el
desarrollo de ciudades y asentamientos humanos compactos, inclusivos,
sustentables y resilientes.
El régimen municipal entrerriano tiene algunas particularidades que
merecen ser analizadas.
En primer lugar, cabe destacar la inclusión temprana de la autonomía municipal
(si bien no de manera expresa) y la asignación de amplias competencias en la
progresista Constitución de 1933. Esta autonomía va a ser consagrada de manera
expresa en la reforma de 2008.
Es importante señalar que en el proceso reformista del 2008 se optó
por mantener la continuidad del sistema de base territorial que teníamos los
entrerrianos, vale decir el sistema de “municipio-ciudad”, distinto al sistema
de “municipio-partido”, que es el que se utiliza, entre otras, en la Provincia
de Buenos Aires.
Tras la reforma, y aunque no se verifica todavía del todo por la
sencilla pero a la vez curiosa razón de que ningún municipio ha sancionado su
carta orgánica, quedó configurado un panorama en el que puede darse la coexistencia
de 4 tipos de gobiernos locales:
- Municipios con autonomía plena (+ de 10.000 habitantes)
- Municipios con autonomía sin Carta Orgánica (e/1.500 y 10.000 hab.)
- Comunas (entre 400 y 1.500 habitantes)
- Juntas de Gobierno
A todo ello debemos agregarle la posibilidad de la conformación de
mancomunidades y la “Organización Departamental”, previstas en el Capítulo II,
Sección IX de la Constitución Provincial.
En la práctica, aunque no haya sido quizás esa la voluntad del
constituyente, pareciera que estamos consolidando un esquema muy parecido al
que regía con anterioridad a la reforma del 2008, en el que conviven municipios
de primera categoría (los municipios propiamente dichos) con “municipios” de
segunda categoría (las comunas), que pasarán a tener un tipo de funcionamiento
muy parecido al que tenían aquellos, cuando eran gobernados por juntas de
fomento.
En realidad, complejizando un poco el análisis, y centrándonos en los
derechos políticos de los ciudadanos que viven en diversos distritos, cabe
considerar, contrariando a Sarmiento (que consideraba “que no se concibe que haya habitantes que no
estén clasificados en demarcaciones municipales”) que estamos ante un panorama
en el que se presentan 5 situaciones diferentes, con una notoria desigualdad en
cuanto al ejercicio de derechos políticos municipales:
- Ciudadanos que viven en áreas rurales fuera de
toda jurisdicción local: privados por completo de ciudadanía “local”.
- Ciudadanos que viven en centros rurales de
población: habilitados por ley para elegir las autoridades de sus juntas de
gobierno, pero sin autonomía ni entidad jurídica propia.
- Ciudadanos que viven en comunas: dotadas de
cierta autonomía, pero claramente más acotada que la delos municipios.
- Ciudadanos que viven en municipios de menos de
10.00 habitantes: dotados de autonomía pero sin posibilidad de sancionar su
propia carta orgánica.
- Ciudadanos que viven en municipios de más de
10.000 habitantes: dotados de autonomía plena, con capacidad de dictar su carta
orgánica.
De la combinación de esta heterogeneidad y de la adopción del sistema
de base territorial “municipio-ciudad” surgen algunas consecuencias:
- Gran parte del territorio rural y una fracción de ciudadanos, aunque
pequeña, quedan fuera de toda jurisdicción
local, las famosas “zonas grises”, dado que los límites de los radios
municipales y comunales no son necesariamente colindantes. Las capacidades del
Estado provincial para llevar adelante políticas públicas efectivas y para
realizar acciones de ejercicio del poder de policía y de contralor de ciertas
actividades en estas zonas son evidentemente insuficientes, como se puede
apreciar, por ejemplo, en el monitoreo de las aplicaciones de productos
fitosanitarios. Obsérvese, en sentido contrario, que en la Provincia de Buenos
Aires no existe un milímetro cuadrado ni un ciudadano que no esté dentro de
algún municipio.
- Dificultades para implementar acciones de integración y cooperación intermunicipal.
- Debilitamiento de los lazos horizontales entre gobiernos locales y fortalecimiento
de relaciones radiales entre éstos y los gobiernos provincial y nacional.
- Disociación de las problemáticas de los territorios urbanos y
rurales.
- Obstáculo para el abordaje local del ordenamiento territorial y la planificación
del desarrollo regional.
- Heterogeneidad y diferencias de categorías, recursos, competencias y
escala entre gobiernos locales.
- Dificultades para instrumentar acciones de planificación
multiescalar, articulando políticas públicas con las administraciones
provincial y nacional.
A partir del 10 de Diciembre entrarán en funciones las autoridades
electas de las comunas y allí empezará una etapa, que habrá que seguir con
mucho detenimiento. De la experiencia y de la práctica surgirán seguramente
aprendizajes que podrán alimentar a los legisladores en el futuro para
introducir reformas que mejoren la ley que regula su funcionamiento.
Algo similar puede decirse de los municipios. La ley orgánica que los
rige, como toda norma, es perfectible, y existen numerosos proyectos de
reforma, algunos de nuestra autoría. También hemos presentado otras
iniciativas, que sin ser propuestas de reforma de la ley 10.027 están referidos
de todos modos a los gobiernos locales. Entre estos proyectos, nos permitimos
citar los siguientes:
-
Creando la Federación Entrerriana de Municipios
(Expediente 21813).
-
Coparticipación del Fondo de Desarrollo
Energético de Entre Ríos ((Expediente 22795).
-
Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión
Integral del Hábitat (Expediente 22965).
-
Adhesión a la ley nacional de barrios populares
(Expediente 23225).
- Implementando el mecanismo de doble lectura en
el tratamiento de ciertas ordenanzas en los concejos deliberantes (Expediente
23571).
- Regulando el sistema de contribución por mejoras
e incorporando la contribución por valorización como recursos municipales
(Expediente 23572).
- Incorporando y regulando la concesión onerosa
del derecho de construir por parte de los municipios (Expediente 23880).
Finalmente, queda pendiente el debate acerca de posibilidades que no
han sido exploradas: la de las cartas orgánicas municipales y la de la
conformación de mancomunidades de gobiernos locales.
Respecto de las cartas orgánicas hay quienes dicen, no sin
fundamentos, que no tiene demasiado sentido abordar este desafío en municipios
que no pueden siquiera prestar los servicios básicos. Es probable que tengan
algo de razón, pero también es verdad que las crisis deben resultar
oportunidades, y que a veces es necesario no dejar que la coyuntura nos
paralice y no nos deje pensar el futuro. En cada municipio de más de 10.000
habitantes, más allá de la decisión que finalmente se adopte, no estaría de más
comenzar a generar propuestas e ideas que alimenten este debate.
Si queremos construir una sociedad más justa y democrática no habrá
forma de lograrlo sin ciudades y territorios más justos y democráticos,
saludables y sostenibles, seguros y pujantes. En ese enorme desafío, los
gobiernos locales tienen mucho que aportar.-
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