EL PRESUPUESTO PROVINCIAL MUESTRA CLARAMENTE DOS ASIGNATURAS PENDIENTES: LA REFORMA TRIBUTARIA Y LA REFORMA DEL ESTADO (II)

En la primera parte de este artículo sosteníamos que "el proyecto de ley de presupuesto del ejercicio 2020 de la Provincia de Entre Ríos muestra a las claras dos cuestiones centrales, vinculadas entre sí, que deberemos abordar en el corto plazo si queremos sacarla de la situación de estancamiento en la que se encuentra desde hace algunos años, para encaminarla por la senda del crecimiento y el desarrollo. Me refiero a dos tareas estratégicas que configuran verdaderas asignaturas pendientes que no debemos dilatar, una reforma tributaria (cómo recaudamos); y una reforma del Estado (cómo gastamos). Mientras no lo hagamos, no podremos pedirle magia a los encargados de confeccionar el proyecto de presupuesto cada año." 

En esa primera parte nos referimos a la necesidad de la reforma tributaria: vayamos ahora a la cuestión de la reforma del Estado. 

Partimos de una hipótesis, que puede corroborarse mirando el proyecto de presupuesto 2020, pero sobre todo las ejecuciones presupuestarias de años anteriores, así como otros indicadores estadísticos: el Estado entrerriano gasta mal, de manera ineficiente, no destina lo suficiente a inversiones que alienten el desarrollo y presta servicios básicos cada vez más deficitarios, que ocasionan sobrecostos a las familias y a las empresas, disminuyendo de esta manera el poder adquisitivo real de los entrerrianos y afectando la competitividad de nuestras sectores productivos. 

El 15 de Enero el diario porteño Ambito Financiero, haciéndose eco de un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal, señalaba que “a pesar de las fuertes limitaciones que tuvo en 2018 la mayoría de las provincias para sostener la obra pública con fondos propios, cinco distritos lograron destinar un importante volumen de recursos destinados a bienes de capital.” El mencionado estudio brinda un ranking, elaborado con la incidencia de los gastos de capital (donde figura la obra pública y otras inversiones en maquinaria y equipamiento) al tercer trimestre de 2018. Al tope de ese ranking aparece la provincia de San Juan, con 27,3% de sus gastos destinados a gastos de capital. Entre Ríos se encuentra en el último lugar, con sólo 5,5%. Sin embargo, si se observa y analiza la ejecución presupuestaria al 31 de Diciembre de 2018 la situación es aún peor, pues la incidencia de los gastos de capital en los gastos totales se redujo al 4,84% . Y estas cifras forman parte de una tendencia preocupante, que muestra una reducción constante de la incidencia del rubro construcciones y del rubro maquinaria y equipos en el total de gastos, tendencia que se profundiza aún más si analizamos la ejecución al tercer trimestre de 2019. Esta tendencia va unida a la sistemática subejecución de estas partidas, vale decir que se termina ejecutando muchísimo menos de lo que se establece cuando se aprueba la ley de presupuesto. 

En maquinaria y equipos, (Gráfico 1) la incidencia de esta partida en el total de gastos viene reduciéndose sistemáticamente desde 2015. A su vez, considerando la crónica subejecución de esta partida, proyectando los resultados de los primeros 3 trimestres, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 37% de lo presupuestado. 

En construcciones, (Gráfico 2), la incidencia de esta partida en el total de gastos, al igual que la anterior, viene disminuyendo desde 2015, representando en la proyección de este año poco más de la mitad del porcentaje del 2015. Proyectando la ejecución al 30/9/2019, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 42,80% del total presupuestado. Con esta constante tendencia a la subejecución de los gastos de capital, casi que pierde sentido analizar las previsiones para el 2020, pero alcanza con señalar que la partida prevista para el año que viene será menor en términos reales a la prevista para este año, que obviamente no se ejecutará ni siquiera en un 50%. 

La contracara de este descenso en la incidencia de los gastos de capital - de 9,31% en 2015 a 4.20% en 2019 - es obviamente el aumento de la participación de los gastos corrientes que representaban el 90,69% en 2015 y llegan al 95,87% este año. 

En definitiva, una provincia que no recibe suficientes inversiones privadas ni públicas, que lleva a que calificarla como “estancada” ya parezca insuficiente. Pero, por otro lado, ese aumento de la incidencia de los gastos corrientes (personal, funcionamiento, etc.) tampoco ha redundado en una mejora evidente de los servicios básicos que debe prestar el Estado. Por el contrario, aunque los fríos números del Presupuesto no lo muestran con tanta claridad por sí solos, es evidente que tenemos servicios de educación, salud, seguridad, vivienda, saneamiento, etc., cada vez más deficitarios, lo que lleva a buena parte de nuestra sociedad a buscar en el sector privado las respuestas que debería dar en muchos casos el Estado. 

En este sentido, parecen pertinentes las siguientes reflexiones de Martín Lousteau: "Hoy el Estado nacional tiene tres veces más plata ajustada por inflación por cada uno de nosotros que un cuarto de siglo atrás! Con el triple de recursos por habitante deberíamos estar recibiendo tres veces más seguridad, salud, educación, justicia, infraestructura y jubilaciones que hace 25 años... El crecimiento de los recursos no sólo se dió en el Estado nacional, sino también en las provincias y en los municipios... Pero no termina allí. Como la educación ya no tiene el estandar que pretendemos, el que tiene la posibilidad manda a sus hijos a un colegio privado. Como el hospital público ha caído mucho en sus servicios, si tenés empleo en blanco pagás y usás una obra social o prepaga... Frente al incremento de la inseguridad también compramos protección privada... Pero no le mandás esa factura al Estado".(1) 

Observemos que el senador electo por la Ciudad de Buenos Aires menciona cuestiones que son todas de competencia provincial. Es verdad que se ha hecho en los últimos 4 años un notable esfuerzo por modernizar el Estado nacional, en materia de reducción y profesionalización de personal, Gobierno abierto, digitalización y conectividad: y podemos ver esfuerzos similares en muchos municipios, pero no lo observamos en la administración provincial. Es verdad también que sigue siendo necesaria una profunda reforma tributaria a nivel nacional, que podría estar articulada con la provincial, tal como han propuesto algunos legisladores nacionales como Eduardo Conesa en su momento. 

Queda claro que se trata no tanto de recaudar y gastar más, sino de recaudar y gastar mejor. Tenemos, en definitiva, uniendo las dos asignaturas pendientes que hemos comentado, un Estado que asfixia a los entrerrianos con impuestos distorsivos y regresivos, y que por otra parte no brinda a la sociedad ni las inversiones en infraestructura necesarias para desarrollarnos ni los servicios esenciales que una sociedad democrática, integrada y moderna necesita para mejorar la calidad de vida sus habitantes. 

Entre Ríos necesita profundas reformas que la encaminen por la senda del progreso y el desarrollo sostenible. Haríamos bien, todos, en no rehuir ese imprescindible debate.- 

(1) Lousteau, Martín. ¨Debajo del agua", CABA, Sudamericana, 2019.

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EL PRESUPUESTO PROVINCIAL MUESTRA CLARAMENTE DOS ASIGNATURAS PENDIENTES: LA REFORMA TRIBUTARIA Y LA REFORMA DEL ESTADO (I)

El proyecto de ley de presupuesto del ejercicio 2020 de la Provincia de Entre Ríos muestra a las claras dos cuestiones centrales, vinculadas entre sí, que deberemos abordar en el corto plazo si queremos sacarla de la situación de estancamiento en la que se encuentra desde hace algunos años, para encaminarla por la senda del crecimiento y el desarrollo. Me refiero a dos tareas estratégicas que configuran verdaderas asignaturas pendientes que no debemos dilatar, una reforma tributaria (cómo recaudamos); y una reforma del Estado (cómo gastamos). 

Mientras no lo hagamos, no podremos pedirle magia a los encargados de confeccionar el proyecto de presupuesto cada año. 

Comencemos por los recursos. Una de las primeras conclusiones, que no es novedad, obviamente, es la fuerte dependencia de recursos fiscales nacionales. En el mensaje que acompaña el proyecto de presupuesto 2020 se señala que "si nos centramos en los Recursos del Tesoro, aproximadamente un 70% corresponde a Recursos de Origen Nacional y un 30% a los provenientes de la recaudación provincial, esto implica una gran influencia de la política económica nacional en las finanzas provinciales." Es verdad que también siguen siendo necesarias reformas tributarias a nivel nacional y en el régimen de coparticipación federal de impuestos, pero no es analizar esta cuestión el propósito de estas líneas. 

Vayamos entonces a la recaudación provincial. Cabe señalar que el problema no es sólo cuánto se recauda - o deja de recaudar - sino también cómo se recauda, o sea a través de qué tributos se incorporan recursos a las arcas públicas; dado que los diferentes impuestos no son neutros desde el punto de vista del impacto que ocasionan en el funcionamiento de la economía, vale decir que tienen diferentes efectos o consecuencias en el comportamiento de los agentes económicos, y por ende resultan más o menos adecuados para promover el desarrollo y distribuir recursos con equidad. 

En el mensaje enviado por el Poder Ejecutivo a la Legislatura puede leerse que "por el lado de los recursos tributarios provinciales, la variación que muestra es de aproximadamente un 28,5%, efecto de la aplicación de las reformas tributarias incluidas en el Consenso Fiscal, fundamentalmente por disminución de alícuotas en Ingresos Brutos y eliminación progresiva de las contribuciones correspondientes a la Ley 4035, como así también por la incidencia de la moratoria en la recaudación del ejercicio 2019". Y más adelante: "... los recursos tributarios de origen provincial se han estimado en $ 33.053.722.000, lo que representa un incremento aproximado del 28,5% con respecto a la ejecución proyectada del Ejercicio 2019, con la siguiente conformación porcentual: Impuesto a los Ingresos Brutos 61,5%, Impuesto Inmobiliario 20,2%, Impuesto a los Automotores 9,5%, Impuesto de Sellos 6,2%, otros 2,6%." O sea que a pesar de la disminución de las alícuotas en el impuesto a los Ingresos Brutos, este tributo sigue teniendo una creciente participación en el total de recursos propios. 

La ATER informa que en 2019 "el incremento de la recaudación de Impuestos obedece principalmente al desempeño del impuesto sobre los Ingresos Brutos, cuya participación representa el 60% de la recaudación total en los primeros nueve meses del año". Y el año que viene, se prevé que Ingresos Brutos, aún con alícuotas menores signifique el 61,5% de la recaudación provincial. Que la ATER depende tan fuertemente de este impuesto para recaudar constituye un grave problema. 

Un estudio del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos de 2015 consigna, en referencia a los impuestos provinciales, que “se distingue por su importancia el impuesto a los ingresos brutos que tiene una participación superior al 50% en la recaudación total, siguiéndole en orden de importancia el impuesto inmobiliario… El impuesto a los ingresos brutos - que se aplica sobre los ingresos de las empresas y comercios, los cuales crecen con la inflación - aumenta su importancia entre el 2005 y el 2010. Luego, en el año 2012 pierde preponderancia, retornando a su tasa de 50% de participación dentro de los impuestos provinciales, porque aumenta - por ajuste de parámetros – el impuesto inmobiliario. En general, el impuesto a los ingresos brutos es muy utilizado por los gobiernos provinciales porque su base imponible se va actualizando automáticamente, al ritmo de la inflación. En cambio, la base imponible del impuesto inmobiliario…, es decir los valores fiscales de los bienes, se determinan por ordenanza, por lo cual el proceso de actualización de estos impuestos suele ser antipopular y de mayor dificultad de implementación. En esta lógica, se produce un resultado perverso porque el impuesto inmobiliario, que - en teoría – ayudaría a la política de distribución del ingreso al establecer cierta proporcionalidad entre presión impositiva y riqueza acumulada, se ve desplazado por el impuesto a los ingresos brutos, que es más regresivo desde el punto de la distribución del ingreso y más distorsivo desde el punto de vista de los incentivos a la producción y a la productividad”, ya que, como se detalla al pié de página, este tributo “perjudica la distribución del ingreso porque recae sobre los consumidores sin discriminar por su nivel de ingreso, perjudica la producción porque impone un sobreprecio no productivo a los bienes y servicios intermedios, y perjudica a la productividad, porque castiga la división del trabajo al gravar con mayor intensidad las cadenas de valor más eslabonadas - con más cantidad de etapas intermedias – que, por tal, son las más especializadas” (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos, 2015). 

Cabe acotar, en referencia a este estudio, y complementando los datos con respecto a la incidencia del impuesto a los ingresos brutos, que éste presenta una tendencia creciente, más allá de ligeras caídas coyunturales como la del 2012, como producto del leve repunte del impuesto inmobiliario generado por ajustes en la escala de valores. En efecto, ingresos brutos pasó de representar el 50% de los ingresos propios en 2005, luego ascendió hasta llegar al 56% en 2011, volvió al 50% en 2012 como ha sido mencionado, para volver a crecer luego, llegando al 53% en el 2013, al 56% en el 2014, al 57% en el 2016, al 59% en el 2017, y al 63% en el 2018. Este año en los primeros 9 meses llega al 60% y se prevé que llegue al 61,5% en el 2020. 

La Constitución de la Provincia de Entre Ríos establece, en su artículo 79, que “la Legislatura, al dictar las leyes de carácter tributario, propenderá a la eliminación paulatina de los impuestos que pesen sobre los artículos de primera necesidad, debiendo evolucionar hacia la adopción de un régimen impositivo basado en los impuestos directos y en los que recaigan sobre los artículos superfluos”. Sin embargo, la realidad dista muchísimo de parecerse a la evolución señalada como mandato por los constituyentes. La provincia tiene, al igual que sus hermanas de la Región Centro y del país en su conjunto, una matriz tributaria en la que predomina cada vez más un impuesto indirecto, regresivo y distorsivo como es el impuesto a los ingresos brutos. 

En relación al impuesto inmobiliario, en el proyecto de presupuesto se señala se prevé que represente el 20,2% de la recaudación propia el año que viene, y según la ATER en los primeros 9 meses de este año ese porcentaje llegó al 18%, en el 2018 al 16%, en el 2017 al 17%, en el 2016 al 19,55%, en el 2015 18,8%, en el 2014 al 22.23%, en el 2013 al 25,24%, en el 2012 al 26,78%, en el 2011 al 17,39%, y en el 2010 al 17,69%. Cabe consignar que el impuesto inmobiliario consiste en una combinación de dos impuestos, uno que ha sido calificado con notable coincidencia por los economistas como el mejor, o sea el que grava el valor del suelo, y otro que se cuenta entre los peores, o sea el que grava el valor de las mejoras. Del análisis de los datos precedentes puede inferirse razonablemente que, a contrapelo de la manda constitucional, existe en Entre Ríos un esquema impositivo basado en un gravamen directo, regresivo y distorsivo, como es el impuesto a los ingresos brutos, y que, por otro lado, es mucho lo que puede hacerse en pos de mejorar el desempeño del impuesto inmobiliario, que no cumple, ni en términos recaudatorios ni como herramienta de regulación del mercado de suelo y de ordenamiento territorial, los objetivos que podría cumplir como política pública. 

Surge también con evidencia, en consecuencia, que este estado de cosas constituye un problema grave, que debe abordarse con la mayor premura posible, pues constituye una rémora para el sistema productivo, a la vez que dificulta la posibilidad de financiar el desarrollo urbano y facilitar el acceso al suelo dotado de infraestructuras y equipamientos, requisito sine qua non para avanzar en la disminución del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo. De lo que se desprende que es imperioso generar un debate informado y responsable acerca de la necesidad de una profunda reforma tributaria, que procure solucionar gradualmente los problemas mencionados. Una reforma tributaria no puede basarse en modificaciones a un único tributo, pues se trata de un sistema, en el que sus partes están conectadas íntimamente entre sí, y con otros sistemas económicos y sociales. Suponiendo que asumiéramos que la presión impositiva no admite posibilidades de incrementarse, no cabe otra posibilidad que modificar la matriz del sistema impositivo, modificando su diseño, en definitiva aumentando la incidencia de algunos y disminuyendo (o eliminando) la de otros, y mejorando los atributos fundamentales de aquellos sobre los que se quiere hacer descansar la mayor parte del nuevo esquema. 

En definitiva, no se trata de decidir entre “más o menos impuestos”, sino de “peores o mejores impuestos”, y cómo éstos se articulan de la manera más armoniosa posible con otras herramientas de las políticas públicas. 

En un próximo artículo abordaremos la segunda asignatura pendiente: la reforma del Estado.-

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