Por José Antonio Artusi
Esta nota podría leerse como la segunda de una serie destinada a mostrar las potencialidades de una política alternativa de vivienda y hábitat, continuación de la titulada “CÓMO CONSTRUIR 1000 VIVIENDAS SOCIALES EN CONCEPCIÓN DEL URUGUAY SIN PONER UN CENTAVO DEL ESTADO” (http://joseantonioartusi.blogspot.com/2021/04/como-construir-1000-viviendas-sociales.html).
En esa primera parte exploramos las posibilidades que se podrían
desprender de la utilización de un instrumento en particular, la movilización
de grandes parcelas vacantes del Estado nacional y su urbanización a través de
planes parciales y convenios urbanísticos. En esta nos dedicaremos a mostrar el
potencial de captación y reinversión de recursos de otra herramienta, la
concesión onerosa del derecho de construir (CODC), instrumento utilizado con éxito
en Sao Paulo y en menor medida en otras ciudades brasileñas.
Qué es la CODC?
La Prefeitura de Sao Paulo la describe, tal como se muestra en el
gráfico, diciendo que allí “la construcción de edificios es gratuita hasta el
límite definido por el Coeficiente Básico de cada zona de uso. Sin embargo,
existe la posibilidad de construir por encima de lo permitido por el
Coeficiente Básico hasta el límite del Coeficiente Máximo de cada zona mediante
la Concesión Onerosa del Derecho de Construir (OODC en portugués)”. Los
recursos dela concesión onerosa son dirigidos al Fondo de Desarrollo Urbano –
FUNDURB – y es utilizado para la realización de mejoras en la ciudad como un
todo”.
(https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/legislacao/estoques_de_potencial_construtivo/index.php?p=1384
Traducción propia).
Vale aclarar que lo que en Brasil se denomina Coeficiente de
Aprovechamiento es el equivalente a nuestro Factor de Ocupación Total (FOT),
vale decir el coeficiente que multiplicado por la superficie del lote nos da la
superficie cubierta máxima a construir. La implementación de un sistema de concesión
onerosa exige por lo tanto la determinación de un FOT básico (idealmente 1, uniforme
en toda la ciudad), y un FOT máximo, establecido de acuerdo a características
urbanísticas de cada zona (tamaño de las manzanas y las calles, dotación de
infraestructuras y equipamientos, cobertura de transporte público, etc.).
Martim Smolka, Director para América Latina del Lincoln Institute of
Land Policy, señala que en Brasil “el primer intento de introducir este
concepto en una ley nacional en 1983 fracasó, pero fue incluido posteriormente
en el Estatuto de la Ciudad en 2001, que reglamenta los artículos 182 y 183 de
la Constitución Federal brasileña de 1988. Desde entonces, se ha autorizado a
todas las municipalidades que las habilita para cobrar por cualquier derecho de
construcción que sobrepase ciertos límites previamente establecidos. Técnicamente
hablando, el metraje adicional de construcción que se concede a un edificio es
patrimonio público y no debe ser otorgado a un ciudadano por encima de otros.”
Siguiendo a Camila Maleronka y a Fernanda Furtado, “vale la pena
resaltar que en la versión brasileña de este instrumento, el pago se vincula a
la utilización concreta del beneficio, es decir, a la solicitud de realización
de una construcción que sobrepase el CA básico. Así, el pago corresponde a una
contraprestación y no a un tributo, siendo facultativo para el beneficiario la
utilización del aprovechamiento edificatorio más allá del CA básico, y en la
proporción de este aprovechamiento adicional”. Estas autoras enfatizan que “la
OODC es un instrumento basado en esta misma idea de que es necesario aislar los
efectos económicos de la zonificación urbanística, permitiendo que ese
excedente económico sea recuperado por el poder público, en vez de ser
apropiado por los propietarios del suelo. Estos últimos, durante la vigencia de
la OODC, pueden aprovechar de forma gratuita solamente aquella porción del
valor del terreno urbano que esté vinculada al derecho básico de uso de la
propiedad urbana, el cual a su vez es definido por medio del CA básico.” Es
también muy relevante resaltar que “un resultado importante es que, al
contrario del sentido común, la práctica viene mostrando que la OODC no es un
motor de valorización, es decir, no aumenta el precio final de los inmuebles. Por
ejemplo, la OODC aún no fue implementada en Rio de Janeiro, ciudad que registra
el mayor índice de valorización en los últimos cinco años, alrededor de 200%,
mucho más que São Paulo que ya acumula una década de aplicación del
instrumento.”
No es nuestro propósito aquí detallar minuciosamente las características
de este instrumento y analizar la evaluación que podría hacerse de su
aplicación concreta en diversas ciudades brasileñas, pero baste con señalar que
una de las ideas que subyace por detrás de la fundamentación de este
instrumento es que la concesión debe ser onerosa porque la mayor edificabilidad
va a significar un mayor aprovechamiento de las infraestructuras de servicios
públicos y de los equipamientos comunitarios, financiados con recursos
públicos. Es en este sentido una de las formas más versátiles y multipropósito
de recuperar y reinvertir la valorización del suelo generada por acciones
públicas. De esta manera, la CODC es un instrumento de carácter:
-
Recaudatorio: las contrapartidas obtenidas por
los cargos de edificación adicional no deberían engrosar las rentas generales
del municipio sino que deberían alimentar, como en Sao Paulo, un Fondo de
Desarrollo Urbano, encargado de financiar diversas obras que de otro modo resultarían
muy difíciles de costear: obras viales, de infraestructura de servicios
básicos, de regularización dominial, de mejoramiento de barrios, de
construcción de viviendas y equipamientos comunitarios, etc. El lector aducirá
en este punto que el título incurre en una contradicción. Efectivamente, los
recursos del Fondo de Desarrollo Urbano serían recursos públicos, pero
adicionales a los que ya existen por otras vías; de modo tal que la
construcción de las viviendas que mostraremos en el ejemplo más adelante no
requerirían distraer recursos de otras partidas.
-
Redistributivo: al recuperar – al menos
parcialmente – la valorización del suelo generada por acciones del Estado, ya
sea obras y/o decisiones administrativas, permite obtener recursos que se
generan en áreas centrales, relativamente densas y consolidadas, bien cubiertas
por servicios y equipamientos; y destinar tales recursos a cubrir déficits
urbanos en áreas periféricas y a construcción de viviendas de interés social y
mejora del hábitat en zonas degradadas.
-
De incidencia en el mercado de suelo. Al
establecer un FOT básico igual a 1 en toda la ciudad se propicia una reducción
en los precios del suelo, ya que estos dependen de lo que se puede hacer en cada
parcela. Esto beneficia tanto a desarrolladores inmobiliarios en procura de
suelo barato para construir y vender diversos productos inmobiliarios como a
los pobladores interesados en adquirir lotes a precio razonable para construir
su vivienda. Si los desarrolladores quieren construir, por ejemplo, un edificio
de mil metros cuadrados, podrían adquirir un terreno de esa superficie y
utilizar el coeficiente básico, sin contrapartida. Pero si tienen demanda
solvente para un edificio de dos mil metros cuadrados, podrán optar entre
comprar dos terrenos de mil metros cuadrados o bien comprar uno en una zona con
FOT máximo 2 y adquirir los mil metros adicionales de edificabilidad por medio
de la CODC. Si el valor de la contrapartida es menor al precio del terreno
adicional que necesitaría para edificar sin pagar, va a ser más rentable
comprar un solo terreno y pagar la CODC.
-
De promoción del desarrollo urbano compacto: por
lo explicado en el punto anterior, si la utilización voluntaria del instrumento
es preferida por sobre la adquisición de suelo adicional, dada la mayor
rentabilidad de la primer alternativa, se incentivaría la consolidación de
áreas provistas de servicios, promoviendo la utilización del FOT máximo, y
evitando de esa manera la ocupación de mayor superficie de suelo periférico y
la consiguiente dispersión urbana.
En la primera parte nos referimos a Concepción del Uruguay. Hagamos
ahora un breve ejercicio acerca del potencial hipotético de este instrumento pero
para una ciudad imaginaria, a la que llamaremos Imaginópolis. Imaginópolis
tiene una población de 80.000 habitantes, que crece a una tasa anual del 1.5%.
Vale decir que cada año se incorporan 1.200 nuevos habitantes, que a razón de 3
por vivienda en promedio demandan 400 viviendas adicionales. Las condiciones
socio – económicas de Imaginópolis determinan que el 75% de esas 400 familias podrán acceder
a la vivienda a través del mercado. El 25% restante no tiene esa posibilidad y
necesita algún tipo de subsidio o ayuda del Estado. Vale decir que tendremos una
demanda de 300 viviendas de mercado y 100 viviendas de interés social. De las 300
viviendas de mercado supongamos que 100 son casas de una planta en lotes
individuales y 200 departamentos en edificios en altura de propiedad horizontal.
Esos 200 departamentos tienen una superficie promedio de 75 metros cuadrados,
por lo que suman 15.000 metros cuadrados. En los edificios donde se van a
construir esos departamentos se suman otros 3.000 metros de uso no residencial
(locales comerciales, oficinas, etc.). Entonces tendremos en esos edificios
sumados una superficie total de 18.000 metros cuadrados cubiertos. Supongamos
que esos edificios se localizan en zonas con un FOT máximo igual a 3, por lo
que requerirán parcelas que sumarán 6.000 metros cuadrados. La superficie
edificable a adquirir por medio de la concesión onerosa ascendería entonces a la
diferencia, o sea 12.000 metros cuadrados. Si suponemos que la contrapartida representa
el 50% del valor del suelo en esa zona, que es de $ 500 dólares por metro cuadrado, la Municipalidad de
Imaginópolis recaudará $3.000.000 en concepto de CODC, que le servirían para
financiar la construcción de 125 viviendas de interés social, a razón de 24.000
dólares cada una. La demanda de viviendas sociales era de 100, sobran 25 para
ir cubriendo progresivamente el déficit habitacional que venía de años
anteriores. Serían 500 en un período de gobierno de 4 años. Los datos están obviamente
estilizados y aún en Imaginópolis habría que realizar cálculos muchos más
rigurosos y detallados, pero sirven para ilustrar el concepto general.
En realidad el cálculo podría arrojar todavía una cantidad mayor. En
este caso se ha supuesto que los 24.000 dólares por vivienda social cubren la
adquisición del suelo y la construcción. Si el suelo urbanizado – o bien el
suelo sin urbanizar más el costo de la infraestructura – es cubierto por diversos
programas nacionales del país al que pertenece Imaginópolis, y el municipio tiene
que hacerse cargo solamente de los costos de construcción la cantidad puede
incrementarse. En ese supuesto, si el costo de una vivienda social mínima es de
15.000 dólares, la cantidad a construir puede llegar a 200, 100 para cubrir la
demanda anual y 100 y para cubrir déficits previos. Concepción del Uruguay no
es Imaginópolis, pero ahora que se va a discutir la reforma del Código de
Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay haríamos bien en incorporar estos
temas al debate, tratando de que el tan mentado derecho a la ciudad deje de ser
una consigna de moda para transformarse gradualmente en una realidad concreta
para todos.-
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