sábado, 1 de mayo de 2021

CÓMO CONSTRUIR VIVIENDAS SOCIALES SIN PONER UN CENTAVO DEL ESTADO (II)

Por José Antonio Artusi


Esta nota podría leerse como la segunda de una serie destinada a mostrar las potencialidades de una política alternativa de vivienda y hábitat, continuación de la titulada “CÓMO CONSTRUIR 1000 VIVIENDAS SOCIALES EN CONCEPCIÓN DEL URUGUAY SIN PONER UN CENTAVO DEL ESTADO” (http://joseantonioartusi.blogspot.com/2021/04/como-construir-1000-viviendas-sociales.html).

En esa primera parte exploramos las posibilidades que se podrían desprender de la utilización de un instrumento en particular, la movilización de grandes parcelas vacantes del Estado nacional y su urbanización a través de planes parciales y convenios urbanísticos. En esta nos dedicaremos a mostrar el potencial de captación y reinversión de recursos de otra herramienta, la concesión onerosa del derecho de construir (CODC), instrumento utilizado con éxito en Sao Paulo y en menor medida en otras ciudades brasileñas.   

Qué es la CODC?

La Prefeitura de Sao Paulo la describe, tal como se muestra en el gráfico, diciendo que allí “la construcción de edificios es gratuita hasta el límite definido por el Coeficiente Básico de cada zona de uso. Sin embargo, existe la posibilidad de construir por encima de lo permitido por el Coeficiente Básico hasta el límite del Coeficiente Máximo de cada zona mediante la Concesión Onerosa del Derecho de Construir (OODC en portugués)”. Los recursos dela concesión onerosa son dirigidos al Fondo de Desarrollo Urbano – FUNDURB – y es utilizado para la realización de mejoras en la ciudad como un todo”.  

(https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/legislacao/estoques_de_potencial_construtivo/index.php?p=1384 Traducción propia).

Vale aclarar que lo que en Brasil se denomina Coeficiente de Aprovechamiento es el equivalente a nuestro Factor de Ocupación Total (FOT), vale decir el coeficiente que multiplicado por la superficie del lote nos da la superficie cubierta máxima a construir. La implementación de un sistema de concesión onerosa exige por lo tanto la determinación de un FOT básico (idealmente 1, uniforme en toda la ciudad), y un FOT máximo, establecido de acuerdo a características urbanísticas de cada zona (tamaño de las manzanas y las calles, dotación de infraestructuras y equipamientos, cobertura de transporte público, etc.).  

Martim Smolka, Director para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy, señala que en Brasil “el primer intento de introducir este concepto en una ley nacional en 1983 fracasó, pero fue incluido posteriormente en el Estatuto de la Ciudad en 2001, que reglamenta los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal brasileña de 1988. Desde entonces, se ha autorizado a todas las municipalidades que las habilita para cobrar por cualquier derecho de construcción que sobrepase ciertos límites previamente establecidos. Técnicamente hablando, el metraje adicional de construcción que se concede a un edificio es patrimonio público y no debe ser otorgado a un ciudadano por encima de otros.”

(https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/implementacion-recuperacion-de-plusvalias-full_0.pdf)

Siguiendo a Camila Maleronka y a Fernanda Furtado, “vale la pena resaltar que en la versión brasileña de este instrumento, el pago se vincula a la utilización concreta del beneficio, es decir, a la solicitud de realización de una construcción que sobrepase el CA básico. Así, el pago corresponde a una contraprestación y no a un tributo, siendo facultativo para el beneficiario la utilización del aprovechamiento edificatorio más allá del CA básico, y en la proporción de este aprovechamiento adicional”. Estas autoras enfatizan que “la OODC es un instrumento basado en esta misma idea de que es necesario aislar los efectos económicos de la zonificación urbanística, permitiendo que ese excedente económico sea recuperado por el poder público, en vez de ser apropiado por los propietarios del suelo. Estos últimos, durante la vigencia de la OODC, pueden aprovechar de forma gratuita solamente aquella porción del valor del terreno urbano que esté vinculada al derecho básico de uso de la propiedad urbana, el cual a su vez es definido por medio del CA básico.” Es también muy relevante resaltar que “un resultado importante es que, al contrario del sentido común, la práctica viene mostrando que la OODC no es un motor de valorización, es decir, no aumenta el precio final de los inmuebles. Por ejemplo, la OODC aún no fue implementada en Rio de Janeiro, ciudad que registra el mayor índice de valorización en los últimos cinco años, alrededor de 200%, mucho más que São Paulo que ya acumula una década de aplicación del instrumento.”

(https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/instrumentos-notables-politicas-de-suelo-america-latina-full_0.pdf)

No es nuestro propósito aquí detallar minuciosamente las características de este instrumento y analizar la evaluación que podría hacerse de su aplicación concreta en diversas ciudades brasileñas, pero baste con señalar que una de las ideas que subyace por detrás de la fundamentación de este instrumento es que la concesión debe ser onerosa porque la mayor edificabilidad va a significar un mayor aprovechamiento de las infraestructuras de servicios públicos y de los equipamientos comunitarios, financiados con recursos públicos. Es en este sentido una de las formas más versátiles y multipropósito de recuperar y reinvertir la valorización del suelo generada por acciones públicas. De esta manera, la CODC es un instrumento de carácter:

-          Recaudatorio: las contrapartidas obtenidas por los cargos de edificación adicional no deberían engrosar las rentas generales del municipio sino que deberían alimentar, como en Sao Paulo, un Fondo de Desarrollo Urbano, encargado de financiar diversas obras que de otro modo resultarían muy difíciles de costear: obras viales, de infraestructura de servicios básicos, de regularización dominial, de mejoramiento de barrios, de construcción de viviendas y equipamientos comunitarios, etc. El lector aducirá en este punto que el título incurre en una contradicción. Efectivamente, los recursos del Fondo de Desarrollo Urbano serían recursos públicos, pero adicionales a los que ya existen por otras vías; de modo tal que la construcción de las viviendas que mostraremos en el ejemplo más adelante no requerirían distraer recursos de otras partidas.   

-          Redistributivo: al recuperar – al menos parcialmente – la valorización del suelo generada por acciones del Estado, ya sea obras y/o decisiones administrativas, permite obtener recursos que se generan en áreas centrales, relativamente densas y consolidadas, bien cubiertas por servicios y equipamientos; y destinar tales recursos a cubrir déficits urbanos en áreas periféricas y a construcción de viviendas de interés social y mejora del hábitat en zonas degradadas.

-          De incidencia en el mercado de suelo. Al establecer un FOT básico igual a 1 en toda la ciudad se propicia una reducción en los precios del suelo, ya que estos dependen de lo que se puede hacer en cada parcela. Esto beneficia tanto a desarrolladores inmobiliarios en procura de suelo barato para construir y vender diversos productos inmobiliarios como a los pobladores interesados en adquirir lotes a precio razonable para construir su vivienda. Si los desarrolladores quieren construir, por ejemplo, un edificio de mil metros cuadrados, podrían adquirir un terreno de esa superficie y utilizar el coeficiente básico, sin contrapartida. Pero si tienen demanda solvente para un edificio de dos mil metros cuadrados, podrán optar entre comprar dos terrenos de mil metros cuadrados o bien comprar uno en una zona con FOT máximo 2 y adquirir los mil metros adicionales de edificabilidad por medio de la CODC. Si el valor de la contrapartida es menor al precio del terreno adicional que necesitaría para edificar sin pagar, va a ser más rentable comprar un solo terreno y pagar la CODC.  

-          De promoción del desarrollo urbano compacto: por lo explicado en el punto anterior, si la utilización voluntaria del instrumento es preferida por sobre la adquisición de suelo adicional, dada la mayor rentabilidad de la primer alternativa, se incentivaría la consolidación de áreas provistas de servicios, promoviendo la utilización del FOT máximo, y evitando de esa manera la ocupación de mayor superficie de suelo periférico y la consiguiente dispersión urbana.

En la primera parte nos referimos a Concepción del Uruguay. Hagamos ahora un breve ejercicio acerca del potencial hipotético de este instrumento pero para una ciudad imaginaria, a la que llamaremos Imaginópolis. Imaginópolis tiene una población de 80.000 habitantes, que crece a una tasa anual del 1.5%. Vale decir que cada año se incorporan 1.200 nuevos habitantes, que a razón de 3 por vivienda en promedio demandan 400 viviendas adicionales. Las condiciones socio – económicas de Imaginópolis determinan  que el 75% de esas 400 familias podrán acceder a la vivienda a través del mercado. El 25% restante no tiene esa posibilidad y necesita algún tipo de subsidio o ayuda del Estado. Vale decir que tendremos una demanda de 300 viviendas de mercado y 100 viviendas de interés social. De las 300 viviendas de mercado supongamos que 100 son casas de una planta en lotes individuales y 200 departamentos en edificios en altura de propiedad horizontal. Esos 200 departamentos tienen una superficie promedio de 75 metros cuadrados, por lo que suman 15.000 metros cuadrados. En los edificios donde se van a construir esos departamentos se suman otros 3.000 metros de uso no residencial (locales comerciales, oficinas, etc.). Entonces tendremos en esos edificios sumados una superficie total de 18.000 metros cuadrados cubiertos. Supongamos que esos edificios se localizan en zonas con un FOT máximo igual a 3, por lo que requerirán parcelas que sumarán 6.000 metros cuadrados. La superficie edificable a adquirir por medio de la concesión onerosa ascendería entonces a la diferencia, o sea 12.000 metros cuadrados. Si suponemos que la contrapartida representa el 50% del valor del suelo en esa zona, que es de $ 500 dólares  por metro cuadrado, la Municipalidad de Imaginópolis recaudará $3.000.000 en concepto de CODC, que le servirían para financiar la construcción de 125 viviendas de interés social, a razón de 24.000 dólares cada una. La demanda de viviendas sociales era de 100, sobran 25 para ir cubriendo progresivamente el déficit habitacional que venía de años anteriores. Serían 500 en un período de gobierno de 4 años. Los datos están obviamente estilizados y aún en Imaginópolis habría que realizar cálculos muchos más rigurosos y detallados, pero sirven para ilustrar el concepto general.  

En realidad el cálculo podría arrojar todavía una cantidad mayor. En este caso se ha supuesto que los 24.000 dólares por vivienda social cubren la adquisición del suelo y la construcción. Si el suelo urbanizado – o bien el suelo sin urbanizar más el costo de la infraestructura – es cubierto por diversos programas nacionales del país al que pertenece Imaginópolis, y el municipio tiene que hacerse cargo solamente de los costos de construcción la cantidad puede incrementarse. En ese supuesto, si el costo de una vivienda social mínima es de 15.000 dólares, la cantidad a construir puede llegar a 200, 100 para cubrir la demanda anual y 100 y para cubrir déficits previos. Concepción del Uruguay no es Imaginópolis, pero ahora que se va a discutir la reforma del Código de Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay haríamos bien en incorporar estos temas al debate, tratando de que el tan mentado derecho a la ciudad deje de ser una consigna de moda para transformarse gradualmente en una realidad concreta para todos.-


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