Por José Antonio Artusi
La Ciudad de Buenos
Aires se encuentra ante una oportunidad histórica con motivo del anuncio de la
licitación para la construcción de la nueva Línea F del subte. Esta línea
conectará los barrios de Barracas en el sur con Palermo en el norte, y contará
con 12 estaciones.
Esta obra de infraestructura
no solo mejorará la movilidad urbana, reduciendo tiempos de viaje y
descongestionando el tráfico, sino que también generará una valorización
extraordinaria del suelo en las áreas adyacentes. Propiedades cercanas a las
estaciones tendrán incrementos significativos en su valor. Esta valorización se
debe a la mayor accesibilidad y conectividad que brindará la nueva línea, lo
que atraerá inversiones, aumentará la demanda de propiedades y mejorará la
calidad de vida de los habitantes.
El Gobierno de la
Ciudad tiene la posibilidad de capturar esta plusvalía —el aumento en el valor
del suelo generado por inversión pública— y reinvertirla en proyectos de
desarrollo urbano sostenible y equitativo. Esto incluye mejoras en espacios
verdes, vivienda asequible, transporte, infraestructura de servicios públicos y
equipamiento comunitario. En un contexto de presupuestos ajustados y crecientes
demandas urbanas, la recuperación o captura de la valorización del suelo emerge
como una herramienta estratégica.
La recuperación de las
plusvalías del suelo se basa en el principio de que las inversiones públicas,
como la construcción de líneas de transporte, generan beneficios al aumentar el
valor de las tierras cercanas. Es de sentido común entender que esta valorización
generada por la comunidad debe ser recuperada por el sector público para
financiar obras y servicios para la sociedad en su conjunto, asegurando que los
beneficios se distribuyan equitativamente, y no que vaya a enriquecer sin justa
causa a los propietarios del suelo, que sin mover un dedo ven como de pronto
sus parcelas incrementan de manera significativa su valor. Esto no es nuevo, ni
ajeno a las mejores tradiciones del liberalismo económico; ya lo plantearon en
su momento Adam Smith, John Stuart Mill, Winston Churchill y Henry George,
entre otros.
Diversas herramientas,
desde la sencilla y conocida contribución por mejoras o el impuesto al suelo, hasta
mecanismos más complejos como tasas de impacto, impuestos incrementales y subastas
de derechos de construcción, permiten recuperar y reinvertir estos incrementos.
Aplicado al
transporte, la recuperación de plusvalías urbanas ha demostrado ser efectiva
para financiar obras de infraestructura. El Instituto Lincoln de Políticas de
Suelo destaca que inversiones en estaciones de subte o tren elevan el valor del
suelo en un radio de hasta 1 kilómetro, generando ingresos que pueden cubrir
costos de construcción y operación.
La recuperación de
plusvalías urbanas no solo puede financiar la infraestructura de movilidad,
sino que puede también promover el desarrollo orientado al transporte (TOD, por
sus siglas en inglés), integrando vivienda, comercio y espacios públicos para
reducir la dependencia del automóvil y fomentar la equidad social.
Buenos Aires cuenta
con una rica historia en expansión de su red de subte, inaugurada en 1913 como
la primera en América del Sur. Durante la década de 1980 se impulsaron
extensiones como parte de planes de revitalización urbana. Estas ampliaciones,
aunque limitadas, demostraron el potencial transformador del subte: mejoraron
la conectividad de algunas áreas y estimularon el desarrollo económico local. Y
se utilizó para ello el instrumento del incremento temporal de la tasa del
impuesto inmobiliario. La ley 23514 de 1987 creó un fondo especial fijando un recargo
del 5% para toda la ciudad y un adicional del 2.4% para las propiedades
ubicadas en un radio de 400 metros desde las estaciones. En 2012 ese fondo
representó 750 millones de dólares. Cabe enfatizar que, al igual que en todos
los demás distritos de la República Argentina, el impuesto inmobiliario (en
rigor de verdad, la combinación de dos impuestos, uno bueno que grava el valor
del suelo y uno malo que grava las mejoras y construcciones) representa un
porcentaje muy poco significativo de la recaudación impositiva, en la que prima
esa gabela medieval distorsiva y regresiva conocida como “ingresos brutos”. El
economista liberal Eduardo Conesa ha demostrado que el impuesto al valor venal de
la tierra libre de mejoras en el caso de la Ciudad de Buenos Aires permitiría
por sí solo recaudar tanto como todos los impuestos que aplica su gobierno; sería
la utopía del “impuesto único” de los fisiócratas franceses del siglo XVIII hecha
realidad.
Varias ciudades han
utilizado exitosamente la recuperación de plusvalías urbanas para financiar
expansiones de tránsito, ofreciendo modelos para Buenos Aires. Hong Kong es un
caso emblemático: integra el desarrollo inmobiliario con el transporte,
capturando plusvalía a través de ventas y arrendamientos de propiedades sobre
estaciones. Esto ha financiado una red de transporte público eficiente que
cubre un altísimo porcentaje de los viajes motorizados, con reinversión en
vivienda asequible y espacios públicos verdes. En América Latina, Bogotá
implementó un mecanismo de recuperación de plusvalías en su sistema de Bus
Rapid Transit denominado TransMilenio, mediante contribuciones por mejoras que
capturaron el alza en valores del suelo. Esto permitió expandir la red e
invertir en vivienda social y ciclovías, reduciendo desigualdades. En São
Paulo, Brasil, el uso de certificados de potencial adicional de construcción
(CEPACs) ha financiado diversas obras, con fondos reinvertidos en proyectos de
viviendas, parques, etc. Singapur ofrece otro ejemplo: recupera plusvalías
mediante subastas de derechos de desarrollo, financiando una red de metro
integrada que prioriza la equidad y la sostenibilidad ambiental.
Estos casos
demuestran que la recuperación de plusvalías no solo es viable, sino que genera
círculos virtuosos de inversión privada en economías capitalistas.
Para recuperar la
plusvalía de la Línea F, el Gobierno de la Ciudad podría adoptar un sistema
integrado de instrumentos tributarios y no tributarios inspirado en estos
ejemplos.
Escapa a los
alcances de un artículo periodístico analizar en profundidad cuales deberían
ser las herramientas concretas que podrían utilizarse, pero a priori podría
evaluarse una combinación de instrumentos articulados a su vez en el marco de
una reforma tributaria que elimine impuestos distorsivos y grave la
valorización del suelo libre de mejoras, que siempre es producto de acciones
ajenas al propietario. Sólo a modo de ejemplo, podríamos pensar en contribuciones
especiales por mejoras, distritos de financiamiento incremental del impuesto
inmobiliario, concesión onerosa de edificabilidad adicional como en São Paulo,
etc. De hecho, la Ciudad de Buenos Aires ya cuenta con un instrumento similar
en su normativa, conocido precisamente como “plusvalía”.
La reinversión debe
priorizar la sostenibilidad y equidad: fondos para crear corredores verdes a lo
largo de la línea, mejorar las condiciones de barrios más postergados, promover
la integración socio-urbana de barrios populares, etc. Es importante evitar que
el desarrollo urbano expulse familias vulnerables, por lo que debería incluirse
un ambicioso programa de construcción de viviendas.
La Línea F
representa una ventana de oportunidades para que Buenos Aires comience a transformar
radicalmente su política urbanística. Aprendiendo de la experiencia propia y de
éxitos y fracasos de otras latitudes, la ciudad puede encarar un proceso de desarrollo
sostenible que beneficie a todos, y que sería un valiosísimo ejemplo para el
país en su conjunto.
Publicado en el diario La Calle el 2 de noviembre de 2025.
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