martes, 6 de septiembre de 2022

UNA BUENA NOTICIA, UNA OPORTUNIDAD Y UN RIESGO…

 

Por José Antonio Artusi

El 24 de Agosto pasado integramos con Adriana Taller y Oscar Bragos el panel en el taller sobre instrumentos de gestión urbanística que tuvo lugar en la Universidad de Concepción del Uruguay, en el marco del proceso de revisión del código de ordenamiento urbano de la ciudad. Comencé mi presentación comentando una buena noticia, y señalando que ésta abría tanto una oportunidad como un riesgo. La buena noticia es la siguiente: “Avanzan en la remodelación integral del Boulevard Yrigoyen. La Municipalidad de Concepción del Uruguay anunció una inversión de 170 millones de pesos, realizada entre el municipio y el gobierno provincial”.

Cuál es la oportunidad? Que se aprovechen esta y otras obras como el eslabón inicial de una cadena que permita la recuperación y reinversión de la valorización de las parcelas que van a ser beneficiadas con esa inversión. Se lograría de esa manera poner en marcha un círculo virtuoso en el que la obra pública no genere “ganancias no ganadas” sino que pueda obtener recursos genuinos para financiar el desarrollo urbano sin tener que recurrir a impuestos y tasas regresivos y distorsivos que agobian a los contribuyentes, sobre todo a los que no se ven beneficiados directamente por tales inversiones. Y cuál es el riesgo? Precisamente la contracara de la oportunidad. Que el suelo se valorice como consecuencia de las acciones públicas sin que se recuperen dichas plusvalías generadas sin intervención ni esfuerzo de los propietarios. Y que se concrete el fenómeno del círculo vicioso que algunos autores denominan la “paradoja de las infraestructuras”. Esta consiste en un proceso que se retroalimenta y en el que las comunidades crean infraestructura para facilitar el desarrollo urbano; la infraestructura “infla” el precio del suelo bien servido; los precios más altos del suelo empujan a desarrollar suelo más barato, pero más alejado, y así sucesivamente; las comunidades van detrás de los nuevos desarrollos periféricos con más infraestructura, pero nunca alcanza. La dispersión resultante deteriora el ambiente, crea una enorme dependencia del automóvil, tensiona los presupuestos públicos, fomenta la especulación y encarece el suelo, empeorando las posibilidades de acceder a una vivienda digna y bien localizada.

En el Documento de Política Nacional Urbana de la República Argentina, de 2018, se señala con claridad meridiana que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos. Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental”. El BID, por otra parte, enumera en un documento sobre ciudades emergentes una serie de problemas comunes en ciudades latinoamericanas, que en mayor o menor medida se presentan en la nuestra: crecimiento desordenado, falta de definición entre lo urbano y rural, ciudades poco densas, gran cantidad de vacíos urbanos, asentamientos marginales en áreas vulnerables, segregación e injusticia social, déficits de áreas verdes y espacio público, déficits de movilidad, agua y saneamiento, etc. En el mismo documento se plantea un esquema de lo que podría ser un círculo virtuoso del financiamiento del desarrollo urbano por recuperación de plusvalías, en el que la acción pública en inversiones en infraestructura y en acciones regulatorias genera un incremento en el valor del suelo. Estas plusvalías urbanas pueden, y deben, recuperarse a través de diversos instrumentos, tanto de tipo tributario como no tributario, permitiendo por lo tanto obtener recursos para nuevas inversiones en otros proyectos.

Es aquí donde el proceso de revisión del código de ordenamiento urbano de Concepción del Uruguay se muestra como una enorme oportunidad. Esta consiste en complementar los tradicionales indicadores que determinan condiciones para la subdivisión, ocupación y uso del suelo con un sistema de instrumentos de gestión urbanística que permitan “hacer que las cosas sucedan”, tal como se expresaba en la convocatoria al taller. Esta “caja de herramientas” podría constar de instrumentos tradicionales y de amplia aceptación y extendida utilización, tales como la contribución por mejoras o la penalización al suelo vacante en áreas consolidadas, y otros más disruptivos e innovadores, como la concesión onerosa y optativa de edificabilidad adicional o las cesiones de suelo por cambios en su clasificación. Es importante tener en cuenta que los instrumentos no deben utilizarse aislados, sino combinados de manera sistemática, y que cada uno responde a diferentes objetivos y situaciones. En conjunto deberían servir para financiar un fondo de desarrollo urbano para infraestructura, equipamiento, espacios verdes, movilidad y viviendas.   

La otra oportunidad que deberíamos aprovechar consiste en incluir en el propio texto del nuevo código un régimen institucional permanente del sistema de planificación y gestión del ordenamiento territorial, que evite que estemos cada tanto lamentándonos de que no planificamos y de que las normas han quedado desactualizadas, y que tengamos que recurrir por lo tanto de manera espasmódica a nuevos y discontinuos procesos de planificación. En el urbanismo, como en la salud, más vale prevenir que curar, y la salud se cuida y promueve todos los días. Concepción del Uruguay tiene todo para aspirar a tener uno de los códigos de ordenamiento territorial más innovadores y exitosos de la Argentina. Una importante tradición planificadora desde 1983, más allá de las interrupciones y de los fracasos, universidades, recursos humanos, una sociedad civil movilizada. No dejemos pasar esta oportunidad.-


Publicado en el diario La Calle el día 4 de Septiembre de 2022.- 

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